Актуальные новости Казахстана - turanpress.kz Актуальные новости Казахстана - turanpress.kz

Руководство страны намерено изжить практику трансфертной зависимости регионов

Руководство страны намерено изжить практику трансфертной зависимости регионов

В озвученном в сентябре этого года Послании к народу Казахстана президент Касым-Жомарт Токаев особо остановился на необходимости существенно перестроить подходы к территориальному и пространственному развитию страны.

Отметив существенную разницу регионов по экономической и производственной специализации и соответственно уровню жизни населения, глава государства призвал выстраивать территориальное развитие с учетом конкурентных преимуществ в разных регионах:

«Следует более активно раскрыть промышленный потенциал юга и юго-востока страны. Здесь сосредоточена половина трудовых ресурсов государства. Качественные рабочие места критически важны для развития этих регионов… Требуется новое видение развития регионов, где функционируют крупные металлургические предприятия. Это Восточно-Казахстанская, Карагандинская, Павлодарская области. Данные регионы могут стать центрами высокотехнологичных, наукоемких производств. Западные регионы Казахстана должны стать центром притяжения инвестиций в строительство нефтехимических комплексов, создание новых производственных циклов высокого передела. То, что у нас до сих пор нет нефтехимиии и газопереработки высоких переделов, это, как говорится, ни в какие ворота не лезет», – подчеркнул Касым-Жомарт Токаев

Говоря проще, в очередной раз глава государства призвал как правительство, так и местные исполнительные власти наконец «выйти из зоны» комфорта, взяться за конкретные дела и в конечном итоге – начать зарабатывать реальные деньги.

Собственно, это являлось логическим продолжением тех тезисов о пресловутой «зоне комфорта» (выраженной, помимо всего прочего, в бюджетных дотациях), которую президент озвучил еще в середине июля этого года в ходе расширенного заседания правительства:

– Сохраняет свою остроту вопрос справедливого распределения доходов между уровнями бюджетов. В условиях жесткой фискальной централизации система распределения доходов необъективна. Все регионы, за исключением четырех, превратились в дотационные и зависят от центра. По сути, они не мотивированы увеличивать собираемость налогов. В результате образуется нехватка собственных средств. Местные бюджеты покрывают только пятую часть от необходимого финансирования…

При этом Касым-Жомарт Токаев особо указал на то, что предыдущие поручения по модернизации бюджетной системы почему-то оказалась фактически проигнорированными:

– Новая налогово-бюджетная политика должна максимально децентрализовать финансово-экономические функции центра в пользу регионов. На местный уровень можно передать значительное количество статей доходов и расходов, ужесточив при этом спрос за их реализацию. Только в этом случае повысится роль и ответственность местных властей за конечный результат. Мною уже давались конкретные поручения по совершенствованию бюджетного планирования, межбюджетных отношений, системы оценки. Однако, результат минимальный. Мои претензии адресуются Минфину. Поручаю АСПИР совместно с регионами и экспертным сообществом подготовить пакет практических реформ по всем вышеуказанным приоритетам…

Можно предположить, что после президентского внушения пресловутый «пакет реформ» все-таки был взят в работу ответственными органами. Тем более, что по большему счету все теоретические наработки по этому поводу уже давно существуют.

По крайней мере, с 2017 года (то есть, с момента принятия поправок в бюджетное законодательство, существенно расширяющее полномочия местных властей) экономистами разных уровней и направлений было подготовлено изрядное количество материла по методологии выстраиванию бюджетной политики как одной из важнейших задач государственного устройства в целом, а также теории и практики межбюджетных отношений в частности.

Паперти областного значения

Если вкратце, то большинство исследователей сходятся в том, что действовавшая в нашей стране централизованная модель распределения средств (от вышестоящего бюджета к нижестоящему) характеризовалась низкой самостоятельностью регионов, а также способствовала низкой мотивации регионального руководства в повышении эффективности своей деятельности (по принципу – «А зачем? Мы же лишены самостоятельности»).

А это уже приводило к снижению самостоятельности органов местного самоуправления в реализации бюджетной политики и повышению зависимости местных бюджетов от трансфертов из вышестоящих бюджетов (в первую очередь – республиканского).

В конечном итоге подобная политика приводила к отсутствию мотивации в развитии промышленности, сельского хозяйства, оказании помощи бизнесу, в общем – к тотальному чиновничьему застою и, как следствие, снижению уровня реальных доходов населения подобных регионов.

В свою очередь, со стороны центральных органов власти наблюдался дефицит стимулов повышения доходности территориальных бюджетов (несмотря на то, что решение накапливавшихся социально-экономических проблем проблемы с помощью выравнивания территориальных бюджетов за счет дотаций и субвенций приостанавливало развитие хозяйственной инициативы).

Мало того, игнорировался риск цикличности, при которой рост трансфертов прошлого периода порождал еще большее увеличение последующих дотаций.

Заодно (уже после очередного анализа эффективности бюджетных дотаций) выяснялось, что объем выделяемых региону трансфертов имеет непосредственную связь с ранее произведенными затратами. То есть, чтобы увеличивать требования по трансфертам, местным властям необходимо было необходимо обосновывать все большие и большие затраты (насчет их качества, рациональности и целесообразности таковых, в частности, можно было полюбопытствовать в материалах проверок эффективности расходования бюджетных средств, проводимых Счетным комитетом).

Короче говоря, складывалась практика максимального освоения бюджетных средств, с целью выбивания на следующий год еще больших субсидий. Модель удобная, комфортная и самое главное – не заставляющая особо напрягаться в развитии региона для зарабатывания собственных денег. Как следствие, если в 2001 году трансферты и гранты в совокупном местном бюджете составляли не более 10%, то к 2018 году, доля трансфертов уже превысила 60% и показывает устойчивую тенденцию к дальнейшему росту.

Сколько ни дай – все мало

В настоящее время, объемы дотаций в местный бюджеты определяются принятым в декабре 2019 года законом «Об объемах трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами городов республиканского значения, столицы в абсолютном выражении на 2020–2022 годы».

В его тексте есть трехлетняя разбивка по годам всех произведенных субсидий, с которой при желании можно ознакомится самостоятельно (и заодно убедиться в ежегодном медленном, но верном росте трансфертов).

Если же суммировать региональные данные, то будет видно, что общая сумма бюджетных субвенций составила в 2020 году 2 триллиона 104 миллиарда 400 миллионов тенге, в 2021 году – 2 триллиона 120 миллиардов 900 миллионов, в 2022 году – уже 2 триллиона 124 миллиарда 700 миллионов тенге.

Рост на 24 миллиарда тенге вряд ли можно списать на инфляционную корректировку. Скорей всего, это выполнение заявок, поданных самими регионами.

Причем, этот закон уже является третьим по счету документом, определяющим трансферты общего характера (то есть, не предназначенные для реализации каких-то конкретных программ, а что называется – просто для общего развития и поддержания жизнедеятельности).

Первый закон о трансфертах общего характера, в котором были утверждены объемы бюджетных субвенций и изъятий в разрезе регионов на 2005–2008 годы, был принят в 2004 году. Затем после небольшой паузы в ноябре 2016 года был принят очередной аналогичный закон с периодом действия на 2016–2019 годы.

Любопытно, что, согласно статистическим данным, приведенным в подготовленном в аппарате Сената информационно-аналитическом обзоре к проекту закона образца 2019 года, указан и рост дотируемых областей.

«В Казахстане до 2007 года к субвенционным областям относились 11, с 2008 года – 12, а с 2011года – уже 13 регионов были субвенционными. С 2015 года с исключением города Нур-Султан из числа субвенционных регионов, количество субвенционных областей сократилось до 12. Таким образом, в настоящее время, кроме четырех регионов: Атырауской и Мангистауской областей и городов Алматы и Нур-Султан, все остальные тринадцать регионов относятся к субвенционным…»

То есть, проблему можно было считать устоявшейся с 2015 года, когда окончательно сложилась конфигурация доноров и реципиентов.

Мало того, в документе особо отмечалось что «увеличение объема субвенций намного опережает рост изъятий. Так, если объем изъятий за 15 лет (2005–2019 годы) вырос в три раза, то рост объема субвенций составляет почти 12 раз. Если в 2005 году объем субвенций превышал объем изъятий в 1,4 раза, то в 2019 году превышение объемов субсидий над изъятиями составляет 5,5 раза. По данным Счетного комитета, в 2018 году в регионы из республиканского бюджета перечислено 2,3 трлн. тенге, из них 67,2% составляют субвенции (1,6 трлн. тенге), 20% – целевые трансферты на развитие – 466,4 млрд. тенге, 13% – целевые текущие трансферты. Среднереспубликанский показатель собственных доходов регионов по итогам 2018 года сложился на уровне 48,2%, где 51,8% в доходах местных бюджетов составили трансферты из республиканского бюджета…»

В общем, вполне можно было констатировать, что немалая часть регионов прочно «село на иглу» дотационного субсидирования и если таковое хоть как-то ограничить, то в ряде областей попросту возникнет низкая бюджетная обеспеченность и тотальный дефицит средств, а это уже смахивало на замкнутый круг.

Кстати, помимо упомянутого выше закона «Об объемах трансфертов», текущие бюджетные изъятия естественно уложены и в закон «О республиканском бюджете на 2022–2024 годы»:

«Предусмотреть в республиканском бюджете на 2022 год объемы субвенций, передаваемых из республиканского бюджета в областные бюджеты и бюджет города республиканского значения, в сумме 2 124 711 058 тысяч тенге, в том числе:

Акмолинской – 160 207 769 тысяч тенге;

Актюбинской – 111 182 382 тысяч тенге;

Алматинской – 180 375 440 тысяч тенге;

Восточно-Казахстанской – 217 036 535 тысяч тенге;

Жамбылской – 194 453 904 тысяч тенге;

Западно-Казахстанской – 75 934 478 тысяч тенге;

Карагандинской – 128 583 789 тысяч тенге;

Кызылординской – 184 272 462 тысяч тенге;

Костанайской – 133 543 226 тысяч тенге;

Павлодарской – 52 352 303 тысяч тенге;

Северо-Казахстанской – 141 829 462 тысяч тенге;

Туркестанской – 402 327 694 тысяч тенге;

города Шымкента – 142 611 614 тысяч тенге».

Заодно из текста этого же закона можно узнать, что основным донором республиканского бюджета по-прежнему является Алматы – 211 миллиардов 516 миллионов тенге бюджетных изъятий, вторым по значимости Атырауская область с ее 220 миллиардами 960 миллионами тенге и уже с большим отрывом в суммах идут город Нур-Султан (теперь уже опять Астана) отправляющий в республиканскую казну 38 миллиардов 446 миллионов тенге и Мангистауская область с ее 19,4 миллиардами.

Характерно, что согласно выкладкам экономистов, если пересчитать доходы бюджета в расчете на одного жителя, то в тройке лидеров на втором месте окажется Туркестан:

Атырау – 634,4 тысяч тенге в год.

Туркестан – 547 тысяч тенге в год.

Алматы – 508 тысяч тенге в год.

При этом, опять-таки согласно текущим данным по субсидированию, порядка 55% бюджета Туркестана составляют именно трансферты из вышестоящих областного и республиканского. Вторую часть доходов (в виде 37%) составляют поступления от продажи основного капитала (в прошлом и нынешнем году это были земельные участки, находящиеся в госсобственности). И лишь оставшиеся 8%, приходится на налоговые поступления, что является безусловным антирекордом по всей республике.

При этом, среднестатистический житель такого областного центра как Кызылорда может рассчитывать лишь на 152 тысячи тенге бюджетного дохода, несмотря на то что бюджет города на 62% зависит от республиканских трансфертов (просто сумма ассигнований существенно ниже).

Еще хуже положение дел в Актобе, где на одного жителя заложено лишь 133 тысячи тенге в год и в Уральске с его 100 тысячами тенге в год на человека.

При таком раскладе говорить о социальной миссии государства, при которой все жители страны вроде как должны жить примерно в одних условия, становится немного затруднительно, но зато, ситуация прекрасно объясняет цифры внутренней миграции и ее побудительные мотивы.

И в свою очередь, все разговоры прошлых лет о том, что столь весомый разрыв в социальном положении должен стимулировать акимов отстающих регионов к тому, чтобы они формировали у себя лучшие условия для возникновения новых производств, рабочих мест, которые давали бы в будущем новые налоги и позволяли области вырваться вперед оставались лишь благими пожеланиями.

Во-первых, такого стимула как уже говорилось выше, у чиновников исполнительной власти попросту не было из-за твердой уверенности в очередном бюджетном транше, а во-вторых, само население не желало жить и работать в родной области, предпочитая мигрировать в более «хлебные» края.

Любопытно, что рост внутренней миграции из дотационных областей увеличивался практически параллельно с увеличением трансфертов в эти же самые регионы.

Согласно данным Комитета по статистике МНЭ (в настоящее время – Бюро национальной статистики) всплеск внутренней миграции пришелся на период 2016–2019 годов.

Если в 2013 году место жительства поменяли 385,7 тысяч человек, то в 2014 уже 451,3 тысяч. В 2016 году показатель вырос еще на 47% (665,5 тыс.). Самые массовые миграционные процессы внутри страны приходятся на 2019 год – количество переехавших превысило миллион человек.

Причем, речь идет о стихийной, так сказать – неконтролируемой миграции. Для примера, можно взглянуть на некоторые итоги широко разрекламированной программы продуктивной занятости «Енбек», одной из задач которой было способствование переселения из южных регионов на север и восток.

Условия переселения по программе предполагали, что мигранты переезжают в приоритетные трудодефицитные регионы – Костанайскую, Павлодарскую, Акмолинскую, Восточно-Казахстанскую, Северо-Казахстанскую области. Государство помогает им с трудоустройством, оплачивает переезд и аренду квартиры, коммунальные платежи в течение первого года.

Итог оказался не сильно утешительным – за пять лет, с 2017 по 2021 год переезд по программе осуществило всего около 32 тысяч человек (что немаловажно – трудоспособными была лишь половина переселенцев). При этом, за те же последние пять лет в Алматы, Нур-Султан и Шымкент вне каких-либо госпрограмм переехали более 211 тысяч казахстанцев из южных, северных и восточных частей страны.

Эта тенденция была противоположна как самим целям программы «Ебек», так и вызывала недоумение с точки зрения распределения субсидируемых в области средств. Ведь определенная часть трансфертов должна была быть предназначена как раз на создание условий труда для местных жителей с целью ослабления потоков внутренней миграции.

Для примера, можно взглянуть на бюджеты городов Костанайской области, точнее на поступающие туда дотации из областного бюджета. Если в 2018 году, суммы субсидий в казну областного центра составляли 7 миллиардов 852 миллиона тенге, то к 2021 году план дотаций увеличивался до 9 миллиардов 660 миллионов тенге.

В город Рудный в 2018 году было направлено 5,7 миллиардов тенге субсидий, а в 2021 план вырос практически до 7 миллиардов тенге. И так далее… (с полным списком дотаций в районы и города области можно ознакомится в опубликованном областным акиматом Гражданском бюджете Костанайской области).

Примерно аналогичная картина роста трансфертов в местные бюджеты наблюдается и во всех остальных регионах страны без исключения, что отнюдь не снижает отток внутренних экономических мигрантов.

Хотя, если взглянуть на некоторые тенденции распределения этих средств, то возникают некоторые вопросы. Так, например, в начале ноября прошлого года депутатами городского маслихата Уральска было принято решение о секвестровании сначала бюджета города на 1 миллиард тенге, а затем, как следствие и снижение финансирования ряда социально значимых программ.

Согласно сообщениям республиканских СМИ, «из-за уменьшения бюджета особенно пострадала сфера удешевленного кредитования предпринимателей и грантов для начинающих бизнесменов. Меньше станут расходовать на обучение по востребованным на рынке труда профессиям…»

Причиной секвестра стало сокращение суммы трансфертов из областного и республиканского бюджетов. Причем судя, по всему, это было сугубо внутренней мерой, так как трансферты из республиканского бюджета в областной не только сокращались, но и как практически везде показывали определенный рост:

На 2020 год сумма бюджетных субвенции, передаваемых из республиканского бюджета в бюджет ЗКО составила – 74 353 253 тысячи тенге. А в 2021 году уже – 75 347 255 тысяч тенге;

Здесь, речь идет только о трансфертах общего назначения, так как целевые трансферты в бюджете проходят отдельной строкой. Кстати, в том же Уральске на 2022 год были предусмотрены целевые трансферты из уровней вышестоящего бюджетов в сумме 10 миллиардов 160 миллионов тенге.

Так что, в итоге, скорей всего, можно было говорить лишь о внутреннем перераспределении средств, из-за которого пострадали не только прибавки к жалованию госслужащих (что бесспорно логично), но и некоторые важные социальные программы…

Подобных тонкостей в крайне сложно и запутанной сфере «межбюджетных взаимоотношений» за последние годы скопилось очень много. И судя по всему, государство от них стало откровенно уставать (как, впрочем, и от существенной трансфертной зависимости большинства регионов и соответственно отсутствия стимула для увеличения налогооблагаемой базы и экономии средств со стороны местной исполнительной власти).

Насколько убедительным и действенным будет тот пакет реформ, который поручил подготовить президент Касым-Жомарт Токаев, пока неизвестно. Неясно – будет ли в нем предусмотрено резкое сокращение трансфертов «общего характера» с приоритетом в субсидировании лишь конкретных проектов с конкретным же спросом за выполнение таковых, или разработчики пойдут по какому-то иному пути. Но уже понятно, что в любом случае борьба с все увеличивающейся «трансфертной зависимостью» в республике разворачивается всерьез. Что, безусловно, крайне необходимо как в условиях общего кризиса, так и поставленных задач в деле коренного реформирования регионального пространства страны.

Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора

09:20
Нет комментариев. Ваш будет первым!
Здесь будет ваша реклама
Используя этот сайт, вы соглашаетесь с тем, что мы используем файлы cookie.