Насколько эффективна разовая ревизия сферы недропользования?
В самом начале ноября этого года в Астане прошло очередное заседание комиссии по демонополизации экономики с участием премьер-министра Алихана Смаилова. В отличие от некоторых предыдущих заседаний, на этот раз помимо финансового блока правительства и руководства фонда «Самрук-Казына» в числе основных спикеров значились представители Генеральной прокуратуры, Антикоррупционной службы и Агентства по финансовому мониторингу.
Впрочем, ничего удивительного здесь не было – ведь одной из тем для обсуждения стало рассмотрение вопроса законности выдачи ряда лицензий на геологическую разведку твердых полезных ископаемых.
Итогом этого рассмотрения явилось создание специальной рабочей группы по анализу правомерности принятых ранее решений и проверке выданных лицензий на предмет соответствия действующему законодательству.
Судя по всему, определенные наработки были готовы заранее, так как буквально через два дня после заседания комиссии и создания спецгруппы был задержан бывший вице-министр индустрии и инфраструктурного развития Тимур Токтабаев (покинувший этот пост еще в декабре 2019 года).
«Установлено, что должностные лица Министерства индустрии и инфраструктурного развития, действуя в интересах отдельных субъектов предпринимательства, под предлогом разведки, без проведения аукциона незаконно передавали месторождения, по которым уже были установлены запасы твердых полезных ископаемых. Факт ранее проведенной разведки намеренно скрывался путем фальсификации документов. Стоимость подписного бонуса получали уже готовые к добыче месторождения, нарушая принципы состязательности, доступности и равноправия участников рынка» – говорилось в опубликованном сообщении правоохранителей.
Еще через пару дней, 10 ноября, президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев принял генерального прокурора Берика Асылова, который сообщил, что его ведомством установлены системные нарушения в области недропользования. В частности, Министерство индустрии выдало контракты на разведку по 144 месторождениям, которые фактически уже были готовы к добыче. Кроме того, были выявлены факты неисполнения недропользователями обязательств перед бюджетом на 96 миллиардов тенге.
Судя по всему, эти данные будут предварительными, так как специальная рабочая группа еще только приступила к своей деятельности и о каких-то обобщенных результатах проверок говорить рано.
Но то, что проверки по разным направлениям идут полным ходом, видно даже из беглого мониторинга сообщений информационных агентств страны.
В начале октября были выявлены нарушения в сфере недропользования в Алматинской области. Как сообщила областная прокуратура, «пресечена деятельность трех карьеров, которые незаконно добывали полезные ископаемые. Общий ущерб составил более одного миллиарда тенге»…
В самом конце октября прокуратура Мангистауской области установила факты неисполнения отдельными недропользователями контрактных обязательств. По предварительным данным, общая сумма неисполненных обязательств составила 483 миллиона тенге…
Буквально на днях в Абайской области была пресечена незаконная добыча и переработка золотосодержащей руды. Сообщалось о преступной группе, состоящей в том числе из иностранных граждан, которые «занимались незаконной добычей, переработкой золотосодержащего материала, самовольным пользованием недрами». В двух цехах этого предприятия, при обысках обнаружено и изъято 100 тонн золотосодержащей руды…
Идет ревизия и контрактных обязательств со стороны самого Министерства индустрии и инфраструктурного развития. В частности, в середине октября главой МИИР Каирбеком Ускембаевым было объявлено возможном расторжении контракта на недропользование с производителем минерального удобрения в Жамбылской области.
Там суть проблемы заключалась в том, что компания, некогда получившая лицензию на недропользование, обязалась не только добывать руду, но и построить завод по ее переработке, но пока ограничилась только добычей.
В свою очередь, руководство предприятия пообещало завод таки построить (но попозже), так как большие средства были затрачены на проектно-изыскательные работы, а также строительство объектов энергоснабжения, водоснабжения, очистных сооружений и горнорудного комплекса для добычи фосфоритов без обогащения. Но теперь должны будут дойти руки и до строительства завода для переработки руды и производства минеральных удобрений, ради чего, собственно, все это инвестиционное сотрудничество когда-то и затевалось…
В общем, становится ясно: в области недропользования пытаются в очередной раз навести порядок. При этом, какой по счету будет являться эта попытка, сказать будет не просто трудно, а, наверное, даже невозможно. Ведь проблема хронической неразберихи в казахстанской геологии в целом и вопросах недропользования в частности является головной болью для руководства страны уже примерно четверть века.
К разбору системных проблем мы перейдем чуть позже, а пока вкратце рассмотрим, как развивались события в течение последнего времени.
«Меняем плохих недропользователей на хороших. Звонить по телефонам правительства»
В ноябре 2021 года тогдашний премьер-министр Аскар Мамин сообщил депутатскому корпусу страны о предполагаемых законодательных изменениях в сфере недропользования. Пожалуй, самым любопытным новшеством явилась норма, которую условно можно было бы назвать лозунгом из советского прошлого: «Совесть лучший контролер».
«С принятием Кодекса «О недрах и недропользовании» были введены новые, прогрессивные методы и механизмы правового регулирования недропользования с учетом передового международного опыта. Указанные законодательные новшества позволили отказаться от «пошагового контроля» государством сферы недропользования и перейти на принцип добросовестности недропользователей», – расписывал Аскар Мамин гуманные принципы будущих взаимоотношений с предпринимателями.
Заодно информировалось о возможной передаче функции по государственному контролю за проведением операций по разведке и добыче твердых полезных ископаемых (за исключением разведки и добычи урана) от Министерства индустрии и инфраструктурного развития в ведение Министерства экологии, геологии и природных ресурсов. Указанные новшества планировалось внести в качестве законопроекта в парламент в январе 2022 года.
Вплотную заняться этим вопросом в январе помешали известные события, а уже 2 февраля нынешнего года новый премьер-министр Алихан Смаилов, очевидно руководствуясь другим полезным принципом – «Доверяй, но проверяй», провел совещание по вопросам геологоразведки, в ходе которого поручил ускорить масштабную ревизию в сфере недропользования.
Помимо выявления неиспользуемых или неправильно используемых месторождений на совещании была названы последние данные по «штрафникам».
Так, на 1 февраля 2022 года в Казахстане в связи с ненадлежащим исполнением расторгнут 31 контракт и прекращено действие 101 лицензии на разработку месторождений.
«В настоящее время продолжается анализ исполнения контрактных обязательств недропользователей – контракты, по которым не устранены выявленные нарушения, будут расторгнуты и выставлены на аукцион для привлечения новых инвестиций», – говорилось в документе, распространенном пресс-службой правительства.
Некоторые предварительные итоги этой работы были оглашены в конце февраля уже на другом совещании на аналогичную тему, проводимого под председательством первого вице-премьера Романа Скляра.
«В ходе проведенного анализа уполномоченными органами выявлено 148 контрактов по твердым полезным ископаемым и 27 контрактов по углеводородному сырью с низким исполнением обязательств. В рамках соответствующей дорожной карты планируется определить контракты и лицензии, по которым будут направлены соответствующие уведомления о расторжении. В результате данной работы месторождения будут выставлены на аукцион с целью передачи новым инвесторам», – указывалось в итоговом коммюнике.
В апреле после проведения новой серии проверок забеспокоились некоторые депутаты Сената, направившие на имя премьер-министра запрос под тревожным названием «Об угрозе остановки производства на урановых рудниках».
Впрочем, в своем ответе Алихан Смаилов призвал парламентариев не беспокоиться, так как добыча урана будет регулироваться специальными нормами законодательства, имеющими некоторые особенности.
«В Кодексе РК «О недрах и недропользовании» предусмотрена особая глава 22 «Особенности предоставления и прекращения права недропользования на добычу урана», регулирующая добычу урана. Вместе с тем, в рамках применения норм кодекса на практике, выявлен ряд недочетов в таких вопросах, как продление периода добычи урана и условия перехода с периода разведки на период добычи. Кроме того, в переходных положениях кодекса отсутствует норма, предусматривающая продление периода добычи для контрактов, заключенных до введения в действие Кодекса. В настоящее время, Министерством энергетики совместно с АО «НАК «Казатомпром» разработан соответствующий пакет поправок в кодекс, принятие которого позволит решить ряд вопросов, в том числе вопрос продления контрактов на недропользование по уранодобывающим предприятиям. Указанные поправки будут рассмотрены в рамках законотворческой деятельности правительства в текущем году», – говорилось в ответе главы правительства.
В мае текущего года были озвучены и обещанные льготы для привлечения новых (безусловно, добросовестных и порядочных) инвесторов:
«Новые контракты на геологоразведку и недропользование будут привлекательны своими льготными условиями», – заявил вице-министр энергетики Асхат Хасенов на заседании правительства.
Были перечислены и основные предлагаемые нововведения, заложенные в разрабатываемый министерством: «Пакет регуляторных и фискальных преференций: «Миннацэкономики и Минфин, рассматривают предоставление режима альтернативного налога на недропользование (АНН), аплифт на капитал (годовой процент, получаемый на вкладываемый капитал), освобождение от земельного налога и налога на имущество, другие льготы по «Улучшенному модельному контракту» (УМК), внедряемому Минэнерго РК. В свою очередь, принятие «Улучшенного модельного контракта» повысит геологическую изученность, трансферт новых технологий, улучшение условий ведения деятельности недропользователей и привлечет дополнительные инвестиции в геологоразведку...»
Впрочем, все эти грядущие «пряники» были еще в проекте, а пока в стране продолжалась масштабная ревизия текущего положения дел.
И в начале мая свой отчет предоставило Министерство индустрии и инфраструктурного развития.
По данным министра Каирбека Ускембаева, на указанную дату были проверены 202 контракта контрактов на добычу полезных ископаемых из заключенных 499. Выводы оказались неутешительными:
«52 контракта расторгли, вернули в государственную собственность. Еще по 43 контрактам направили уведомления, что они недостаточно выполняют те инвестиционные обязательства, которые они взяли на себя. Если не выполнят, эти 43 контракта будут возвращены в госсобственность. У нас еще 297 контрактов есть, которые мы должны проверить до конца августа. Тогда у нас будет полная картина по договорам, которые мы расторгли».
Отдельно будут проверяться контракты на разведку:
«Это месторождения, которые еще не исследованы до конца. Теоретически люди планируют, что там может быть что-то. По ним более 1700 лицензий выдали. С апреля мы начали проверять их использование и по 118 уже отозвали лицензии, по остальным проверка продолжится…» – информировал министр.
Пожалуй, единственно, что могло радовать, так это общие суммы инвестиций и объемы добычи (впрочем, эти статистические данные выглядели вполне оптимистично во все времена):
«В целом, с 2018 года в сферу недропользования привлечено около 7 трлн. тенге инвестиций. Ежегодно добывается 38,6 млн. тонн железной руды, 1,4 млн. тонн глинозема, также производится 2,7 млн. тонн медного и 193 тыс. тонн свинцового концентрата».
Что же до перспектив, то, по заверениям главы МИИР: «Теперь каждый недропользователь должен будет участвовать в региональных социальных проектах, создавать новые производства, модернизировать действующие, развивать местное содержание, создавать дополнительные рабочие места и обеспечивать сырьем отечественные производственные предприятия в приоритетном порядке».
В общем, как некогда говорили в деревнях: «нонеча не то, что давеча». Хотя вроде как почти все перечисленное должно было исправно выполняться и ранее, но возможно в будущем у недропользователей появятся какие-то дополнительные стимулы или попросту произойдет резкий рост самосознания и ответственности…
Когда разрухи края нет…
Немаловажным вопросом является и то, куда и зачем придут новые законопослушные инвесторы и ответственные предприниматели? Ведь, как мы уже видели из данных МИИР, наибольшее количество лицензий выдается на разведку. И это отнюдь не удивительно, если взглянуть на текущее положение дел с твердыми полезными ископаемыми.
Еще в феврале 2020 года тогдашний министр экологии, геологии и природных ресурсов Магзум Мирзагалиев заявил, что уже практически полностью опустошены свинцово-цинковые месторождения в Восточном Казахстане.
К 2025–2040 годам ожидается оскудение Орловского, Тишинского, Малеевского и Риддер-Сокольного месторождений. И уже в среднесрочной перспективе серьезно истощатся разведанные запасы Мангистауской и Актюбинской областей.
Несколько ранее, в рамках реализации государственной политики в области рационального управления казахстанскими недрами и воспроизводства минерально-сырьевой базы была разработана специальная программа управления государственным фондом недр (часть ее положений даже стало основой для новой редакции некоторых статей Кодекса «О недрах и недропользовании»).
Представлял эту программу работавший в ту пору министром индустрии и инфраструктурного развития Женис Касымбек (ныне аким Карагандинской области), а непосредственное кураторство было возложено на вице-министра Тимура Токтабаева (напомню, арестованного в ноябре этого года).
Одним из важнейших направлений программы были вопросы финансирования геологоразведки. И итоги такого финансирования на предыдущем периоде были подведены в феврале 2020 года Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета.
Согласно данным отчета, с 1 января 2017 года по 30 июня 2019 года, из республиканского бюджета было выделено 18,5 млрд. тенге на геологоразведку и недропользование. Также на эти цели было направлено 12 млрд. тенге государственных активов.
«По итогам госаудита выявлены финансовые нарушения на 5,1 млрд. тенге, неэффективное планирование бюджетных средств на 6,2 млрд. тенге, неэффективное планирование на 22,4 млн. тенге и 29 фактов процедурных нарушений и 14 системных недостатков. Основными причинами нарушений стало ненадлежащее соблюдение бюджетного или другого законодательства. Также наблюдалась недостаточная и бессистемная работа по совершенствованию нормативно-технических документов со стороны министерств индустрии и инфраструктурного развития; экологии, геологии и природных ресурсов, а также комитета геологии» – говорилось в релизе СК.
Что же до примеров нарушений, то выяснилось, что их допускала даже Национальная геологоразведочная компания АО Казгеология», подрядными организациями которой систематически, в течении двух лет проводились буровые работы при отсутствии какого-либо разрешения на таковые. Зато таким незаконным методом было благополучно освоено 1,6 миллиарда бюджетных тенге…
Что же касается самой геологоразведки как таковой, то здесь проблема имеет как раз-таки самый что ни на есть системный характер, и корни этой проблемы уходят еще во вторую половину 90-х годов, когда было ликвидировано Министерство геологии (некоторые ответственные чиновники которого, надо признать, успели отметиться в различных неприятных скандалах и инцидентах той поры, а на его месте был создан Комитет геологии и недропользования, из года в год неприкаянно кочевавший по различным ведомствам).
Кроме того, Комитету досталось лишь незначительная часть функций, необходимых для устойчивого развития геологической отрасли. Но самое печальное, что в последующие годы были ликвидированы территориальные геологические управления и расформированы многие геологоразведочные партии, что предсказуемо привело к полному распаду отлаженной геологической системы республики.
Для примера, в советское время геофизическая служба Казахстана была представлена Казахским геофизическим трестом с шестью экспедициями и заводом «Казгеофизприбор», трестом «Казахстаннефтегеофизика» с четырьмя экспедициями, а также семью отдельными геофизическими экспедициями и рядом партий в составе территориальных геологических управлений.
В итоге от них не осталось практически ничего и никого. Так как мгновенно произошел отток квалифицированных кадров, в свою очередь приведший к полному сворачиванию всех отраслевых исследований
Дальнейшие «оптимизации и инновации» превратили, например, Институт металлургии и обогащения АН КазССР – крупнейшую организацию, занимавшуюся вопросами цветной металлургии, в некое АО «Центр наук о Земле» с невнятными функциями, а знаменитый на весь Союз Институт геологических наук имени Сатпаева из академического учреждения был переформатирован в ТОО под управлением частной структуры «Парасат».
Объяснялось это тем, что поиск и разведку месторождений необходимо передать на откуп компаниям инвесторов. Однако, как подчеркивали (да и подчеркивают сейчас) специалисты, иностранным инвесторам гораздо выгоднее брать уже готовые месторождения, а местным бизнесменам такие работы не интересны и тем более невыгодны. Поэтому и активно развивалась коррупционная схема, по которой бизнесмены брали разведанные месторождения в качестве не разведанных, о чем сейчас следствие настойчиво интересуется у арестованного экс-вице-министра Тимура Токтабаева.
В результате, несмотря на, казалось бы, подписание большого количества договоров в области геологоразведки и нефтедобычи, на практике это не привело к притоку необходимого количества капитала и открытию крупных промышленных запасов.
В настоящее время, Казахстан занимает одно из последних мест в мире по инвестициям в геологоразведку – около 11 долларов на 1 кв. км (до 2019 года было вообще 7 долларов). Для примера, в Австралии этот показатель составляет 167 долларов на километр, а в Канаде – 203 доллара. Можно привести и другие показательные сравнения: так, если в Китае каждый год открывают около тысячи месторождений, то в Казахстане в самый «урожайный» год речь идет о двух-трех небольших месторождениях с самой приблизительной оценкой их запасов.
В 2020–2022 году объем государственных вложений в геологоразведку составил всего 30 млрд. тенге (правда, в новой Концепции развития геологической отрасли до 2025 года заложен план выделения 200 миллиардов тенге из госбюджета и еще 800 миллиардов надеются привлечь в качестве инвестиций, но здесь все весьма и весьма зыбко, так как в предыдущие годы было привлечено лишь 170 миллиардов инвестиционных тенге).
– Реализация госпрограммы геологоразведки невозможна без финансовой и научной поддержки, – подчеркнул президент Казахстанского общества нефтяников-геологов Балтабек Куандыков, выступая на заседании правительства в феврале 2020 года.
– В целом хорошая программа геологоразведочных работ, концепция которой нам предложена, не будет выполняться, если не будет полного ее финансирования. Кроме того, необходимо совершенствовать систему научного потенциала геологической отрасли. В настоящее время практически все НИИ Казахстана превратились в проектные организации, в геологической отрасли никто не занимается глобальной, академической, настоящей научной работой. А кто будет обобщать поступающие новые данные, пересматривать старые материалы в свете новых подходов, готовить рекомендации для министерства и правительства? Любую программа без такой поддержки, без решения сложившихся проблем по поддержке минерально-сырьевого комплекса невозможно осуществить», – заявил доктор геолого-минералогических наук Балтабек Куадыков.
Что же до упомянутого кадрового голода, то здесь опять можно обратиться к сравнительной информации. Если в 1991 году в отрасли было задействовано 82 тысячи специалистов (геологов, геофизиков, буровиков и других специальностей), то в настоящее время в геологоразведке и всех ее сопутствующих направлениях работают всего 12 тысяч человек. При этом, средний возраст геолога составляет 50 лет, что свидетельствует о срывах подготовки подобных специалистов в предыдущие годы.
Если еще более углубиться в детали, то выяснится, что так называемых «твердовиков», то есть специалистов, которые профилируются на разведке твердых полезных ископаемых, насчитывается не более 150 человек, при потребности отрасли минимум в тысяче квалифицированных кадров. Так что, по мнению пессимистов (а таковых среди ветеранов геологии большинство), с таким мизерным количеством специалистов, от госпрограммы геологоразведки, какой бы хорошей она не была в теории, ничего прорывного ожидать, к сожалению, не приходится.
В этой связи возникает проблема и обеспечения безопасности страны в области недропользования.
Опять-таки по оценкам экспертов, в настоящее время значительная часть осваиваемой площади разделена на контрактные территории различных компаний. Однако, недропользователи не всегда предоставляют контролирующим органам геолого-техническую информацию о результатах проведенных работ в полном объеме. Причем, проверить достоверность этих данных практически невозможно.
Большинство зарубежных инвесторов, ссылаясь на отсутствие в РК современных кернохранилищ и имеющих сертификацию по международным стандартам лабораторий, вывозят пробы для проведения исследований в Австралию, Канаду, США и Кыргызстан (в котором работает подразделение лаборатории «Alex Stuart»). И что они там находят, никому не сообщается.
В результате, республика утрачивает контроль за достоверной информацией о собственных ресурсах.
То же самое касается и самой прозрачности добывающей отрасли. С 2018 года страны, внедряющие ИПДО (инициативу прозрачности добывающей отрасли), обязаны раскрывать все контракты и лицензии добывающих компаний.
В рамках обновления стандарта ИПДО в 2019 году было принято требование о том, что должны раскрываться не только общие положения, но и полный текст любого контракта, концессионного договора, соглашения о разделе продукции, лицензионного соглашения, договора аренды, правового титула или разрешения – то есть любой возможной формы, когда передается право недропользования. Казахстан присоединился к ИПДО в 2007 году, но контракты недропользователей непрозрачны до сих пор.
Примерно то же самое прописано и в новой редакции статьи 77 кодекса «О недрах», в которой говорится, что «государственный орган, предоставляющий право недропользования, обеспечивает открытый доступ к соответствующей информации».
В этой же статье указано, что «информация должна содержать вид операции по недропользованию, срок действия, границы участка недр, обязательства по объемам и видам работ в период разведки, обязательства по финансированию для обучения казахстанских кадров, по закупке казахстанских работ и услуг, ликвидации последствий недропользования, расходам на НИОКР, на социально-экономическое и инфраструктурное развитие региона…»
Увы, но никакой информации по контрактам в публичное пространство так и не попало. Попытавшись было прояснить этот вопрос летом этого года, журналисты газеты «Казахстанская правда» узнали, что в Министерство индустрии и инфраструктурного развития и Министерство энергетики направлялись соответствующие запросы, но Министерство энергетики отделалось по сути отпиской о том что, дескать, все заключаемые в последние годы контракты соответствуют типовому контракту...
Так что, и здесь остается немало вопросов. А пока в ответственных структурах, похоже, заняты любимым делом – выясняют у кого какие полномочия (камнем преткновения долгое время является вопрос – у кого в конечном итоге будут функции недропользования – у Министерства энергетики, как это было ранее, или у Министерства экологии, геологии и природных ресурсов в связи с тем, что уполномоченным органом по новой программе стал Комитет геологии этого министерства), структурными преобразованиями и кадровым укреплением аппарата.
Так, например, ТОО «Республиканский центр геологической информации «Казгеоинформ» было преобразовано в АО «Национальная геологическая служба» и вдобавок к нему присоединили другое АО – «Национальная геологоразведочная компания «Казгеология».
В июле этого года был освобожден от занимаемой должности вице-министр экологии, геологии и природных ресурсов Серик Кожаниязов, поработавший с января 2021 года.
В августе этого года своего поста лишился глава Комитета геологии МЭГПР Талгат Сатиев (так же назначенный на этот пост в прошлом году), и лишь в середине октября на вакантную должность главы комитета получил назначение Ерлан Акбаров, которого пришлось переманивать на госслужбу из частного сектора.
Вполне возможно, что все это предпринимается для повышения эффективности развития геологической науки в целом и оказание помощи в наведении порядка в стане недропользователей в частности.
Ведь как-то надо все-таки реализовывать новую Национальную программу и выполнять поручения главы государства, данные в сентябре этого года.
То есть – упростить законодательство о недропользовании и процедуры для привлечения инвестиций в разработку недр, а также завершить создание Единого банка данных геологической информации.
Или говоря проще – наконец понять, что и в каком количестве все-таки присутствует в недрах страны и кто и с какой эффективностью этими недрами распоряжается.
Здесь, правда, как всегда есть свои нюансы. Так, например, если разработку и внедрение платформы «KAZNEDRA» Министерство экологии геологии и природных ресурсов совместно с Министерством цифрового развития, Министерством энергетики и МИИР должно полностью завершить к началу следующего года, то, допустим, автоматизированный доступ ко всей геологической информации в своей базе Комитет геологии планирует предоставить лишь к 2025 году. И так далее.
Даже два десятка новых инвестиционных пакетов геологической информации по твердым полезным ископаемым и углеводородам планируется подготовить все к тому же 2025 году, то есть к сроку окончания действия Национальной программы по развитию геологоразведочной отрасли.
А пока, очевидно, будет продолжаться та ревизия действующих контрактов в области недропользования и геологоразведки, о которой так много говорилось и говорится в этом году. И которая, надо отметить, похоже, приносит какие-то практические результаты с точки зрения огромного вала выявленных нарушений. Хотя, с учетом какая это верхушечка гигантского айсберга общих проблем, эти меры могут носить лишь характер временного оздоровления. А когда начнется полный лечебный курс, увы, так никому и не ведомо.
Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора
