Удастся ли изменить дискредитировавшие себя механизмы государственных закупок?
В середине ноября этого года общественность страны с интересом следила за ходом судебного процесса по обвинению бывших чиновников акимата Атырауской области в коррупционных преступлениях, связанных с установкой памятника Абаю Кунанбаеву стоимостью в 145 миллионов тенге (при наличии практически полного его аналога в Павлодаре, обошедшегося тамошней областной казне гораздо экономней – в 55 миллионов).
В итоге, экс-заместитель акима области Бакытгуль Хаменова была признана виновной в получении взятки в размере 4,5 миллионов тенге в качестве «отката» от проведенного тендера и выслушала приговор о семи годах лишения свободы (правда, с отсрочкой исполнения на три года и освобождением в зале суда).
Ее подчиненный – бывший руководитель областного управления культуры Акылбек Рыскалиев был приговорен к тем же семи годам, но уже без всякой отсрочки, а руководитель подрядной организации, устанавливающей монумент и собственно проходивший по делу как «взяткодатель», должен отправиться в места заключения на четыре года.
Что же до самого оскандалившегося монумента, то он теперь может служить неким напоминанием о несовершенстве ряда положений о госзакупках, благодаря которым и стали возможны очередные злоупотребления.
Кстати, история с памятником и сопровождающимся вокруг его монтажа скандалом, для нашей державы отнюдь не уникальна. Здесь достаточно будет вспомнить аналогичные судебные разбирательства, прошедшее в 2021 году в Кызылординской области, где на скамье подсудимых оказалась руководитель культуры области Мира Абуова, по версии обвинения получившая взятку в виде «отката» в ходе строительства памятника Жалантосу Бахадуру. Чиновница тогда была признана виновной, но отделалась штрафом, а чуть позже поста лишился курировавший ее работу заместитель акима области.
Были и скандалы с меньшим накалом страстей и до суда не дошедшие, вроде потрясшего воображение казахстанцев памятника все тому же Абаю Кунанбаеву и его товарищу – этнографу Евгению Михаэлису (напомню, что из-за откровенной дисгармонии в народе его мгновенно прозвали «хоббитами), который ровно сутки простоял в Усть-Каменогорске, затем был демонтирован для «доработки», но в итоге через четыре года оказался на свалке.
Серьезные вопросы поднимали общественники и специалисты-архитекторы в отношении не так давно установленного в Алматы памятника просветителю Ибраю Алтынсарину стоимостью в 68,7 миллионов тенге. Как выяснилось, реальная высота постамента и самого монумента на 223 сантиметра меньше, чем указано в документации (и с учетом дороговизны материалов, типа той же бронзы художественного литья марки ОЦС-545 в итоге по этой разнице набегает приличная сумма)…
Впрочем, помимо больших и малых скульптурных форм страну практически ежемесячно сотрясают различные скандалы в других областях деятельности, так или иначе связанные с последствиями государственных закупок (причем во всех формах – как «из одного источника», так и путем проведения тендеров).
Кругом царил сплошной подлог?
В конце сентября этого года в Алматы был оглашен приговор Тулебаю Тулепову, директору одной из самых успешных (с точки зрения количества побед на тендерах) компании по поставке техники и оборудования в учебные заведения страны – «КазИнтерСервис».
Как впоследствии установило следствие, победы как в тендерах, так и организации «закупа из одного источника» происходили благодаря тесному «сотрудничеству» руководства фирмы с рядом чиновников. Например, удалось установить факты получения денег сотрудниками внутреннего государственного аудита по Атырауской области, которые путем своих связей и возможностей могли влиять на результаты конкурсов и прочих госзакупок. В итоге за пару тройку лет фирмой был освоен объем более чем в 40 миллиардов тенге.
Решением суда сам Тулепов был осужден на пять лет лишения свободы, а двое его подчиненных, которые непосредственно участвовали в махинациях и взяткодательстве, получили по семь лет заключения (судьба чиновников-взяткодателей, к сожалению, на этом суде не комментировалась и не освещалась).
Приводить подобные примеры можно очень и очень долго. Поэтому лучше сразу перейти к обобщениям, тем более, что и в таковых никакого дефицита тоже не наблюдается.
Например, в мае этого года заместитель председателя Агентства по противодействию коррупции Улан Саркулов обнародовал данные о том, что каждый пятый факт коррупции в Казахстане связан с государственными закупками:
«Согласно статистике, доля государственных закупок в общей сумме бюджетных расходов составляет порядка 30%. А это около 5% в структуре ВВП Казахстана, что демонстрирует весьма существенное экономическое влияние на рынок. Такой оборот бюджетных средств усиливает коррупционную привлекательность системы госзакупок. Каждое пятое коррупционное преступление совершается именно в данной сфере. Высокие коррупционные риски присутствуют и в закупках из одного источника. Действующим законодательством предусмотрено 47 оснований закупа путем прямого договора. Несмотря на тенденцию сокращения, доля таких закупок остается высокой. В некоторых регионах практически три четверти закупок проводятся неконкурентным способом…»
Что же до статистики выявленных и доведенных до суда злоупотреблений, то за период с 2020 года по первый квартал 2022 года окончено 418 уголовных дел, по ним было осуждено 162 лица.
«Анализ показал, что почти 80% этих преступлений связаны с хищениями бюджетных средств и взяточничеством при подписании фиктивных актов выполненных работ и определении победителя закупок. В основном эти преступления совершаются в сфере строительства, здравоохранения, образования и культуры» – говорилось в сообщении ведомства.
Заодно досталось и органам финконтроля, которые по мнению представителя руководства Агентства по противодействию коррупции, тоже весьма коррумпированы:
«За последние два года агентством в отношении должностных лиц внутреннего госаудита зарегистрировано 27 преступлений. Они получали взятки за пересмотр итогов конкурсов госзакупок. Выявлены факты, когда специалисты госаудита сами организовывали жалобы, затем проводили проверки, преследуя свои корыстные цели. За прошлый год от одного ТОО подано 1600 таких жалоб, из которых 900 удовлетворены. Данные факты расследуются…»
С некоторых пор особое внимание сотрудниками Антикоррупционной службы уделяется такой тонкой материи как «культурно-социальные проекты», под видом которых можно с успехом «осваивать» и тратить немалые суммы:
«В некоторых регионах под видом социально значимых мероприятий, которые должны быть направлены на благотворительность, фактически закупались концерты, зрелищные шоу и частные авторские вечера, и только в рамках одного региона на эти цели затрачено порядка 1 миллиарда 700 миллионов тенге».
Есть и еще более сложный объект для контроля – это так называемая «интеллектуальная собственность», весьма неплохо монетизируемая в том числе и с помощью коррупционных схем.
«Ярким примером таких закупок является закуп объектов интеллектуальной собственности. В законодательстве практически нет ограничений для получения свидетельства на авторское право. Под этим предлогом регистрируют сценарные произведения, компьютерные программы, эскизы памятников. Таким образом, искусственно создаются условия для организации закупа из одного источника...»
Что же касается механизмов, то, по мнению зампреда антикора, к таковым, помимо традиционного необоснованного завышения цен, где «деньги изначально, закладываются с запасом для того, чтобы хватило как на откаты, так и на хорошую прибыль», можно отнести и вполне легальную непрозрачность госзакупа, скрытую под грифом «ограниченное распространение информации»:
«Заказчик, закрывая закупку грифом «ограниченного распространения информации», фактически вводит ее в коррупционное поле. Такие закупки проводятся только на бумаге, и они фактически выпадают из общественного контроля. В результате в них участвуют аффилированные компании, происходит завышение цен, приобретаются ненужные работы и услуги...»
Кстати, действующим законодательством при таких завышениях цен ответственность должностных лиц не предусмотрена, поэтому в Министерство финансов было внесено предложение наказывать подобных недобросовестных организаторов закупок хотя бы в административном порядке. А в целом, по мнению Саркулова, требуется серьезно переформатировать систему госзакупок и на законодательном уровне устранить имеющиеся коррупционные лазейки.
Более свежая информация о выявленных нарушениях в сфере государственных закупок была опубликована на нашем портале в начале ноября этого года (вместе с инфографикой о наиболее проблемных в этом отношении регионах) Так, в обзорном материале «Недобросовестные поставщики и прочие проблемы: что не так с госзакупками в РК?»приводились данные Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры, согласно которым, за девять месяцев 2022 года в стране было зарегистрировано 5,5 тысяч нарушений законодательства о госзакупках, привлечено к административной ответственности 4,7 тысяч человек, наложено штрафов на общую сумму в 569,5 млн. тенге.
Что же до географии, то в региональном разрезе по итогам января-сентября 2022 года наибольшее количество административных правонарушений по статье о госзакупках наблюдалось в Жамбылской, Туркестанской и Кызылординской областях…
Незадолго до этого, в октябре нынешнего года, тему контроля над госзакупками подняли в верхней палате парламента, где сенатор Андрей Лукин в своем депутатском запросе на имя премьер-министра, обратил внимание на недостатки камерального контроля со стороны государственных аудиторов.
Так, по данным сенатора, в ряде случаях, при проверках аудиторы не предприняли никаких мер, хотя признаки уголовных правонарушений там были очевидными. Кроме того, было отмечено, что органы государственного аудита не охватили камеральным контролем более трех тысяч процедур госзакупок на общую сумму свыше 300 млрд. тенге.
«Даже при проведении контроля должностные лица нередко проводят подсчет условных скидок самостоятельно, а значит решение зависит от субъективного мнения проверяющего лица. В отдельных случаях аудиторы при явных признаках уголовных правонарушений не направляют материалы в правоохранительные органы и не принимают меры административного воздействия» -говорилось в озвученном в ходе пленарного заседания документе.
Были оглашены и некоторые предложения для улучшения этого самого контроля со стороны гос. аудиторов и «повышения эффективности управления и использования бюджетных средств, активов государства и квазигосударственного сектора»:
«Предлагаю пересмотреть критерии Системы управления рисками и порядок отбора объектов госаудита, строго соблюдать требования отраслевых приказов в части обязательности их исполнения, разработать методологическую основу единообразного применения норм законодательства о госзакупках при проведении камерального контроля, исключить человеческий фактор в процессе вынесения и отмены распоряжений о приостановлении расходных операций путем автоматизации через информационные системы» – заявил сенатор.
Чуть позже на прозвучавшую критику ответил председатель Комитета внутреннего государственного аудита Минфина РК Ержан Мынжасаров, в ходе своего брифинга в СЦК давший комментарии журналистам республиканских СМИ:
«Указанные сенатором недостатки нам известны. Для нас первоочередной задачей является повышение качества аудиторских мероприятий. Органы госаудита осуществляют мероприятия в соответствии с утвержденном перечнем. Он, в свою очередь, формируется согласно поручениям президента, администрации президента, правительства и депутатским запросам. Что касается системы управления рисками – такая проблема действительно есть, мы это признаем. Эту систему разработала британская компания еще в 2012 году. Сейчас она устарела и не отвечает нынешним реалиям… Человеческий фактор действительно проскальзывает в принятии решений, но мы уже проводим работу по его минимизации…» – активно признавал недостатки и упущения в работе ответственный чиновник.
Нареканий к работе государственных аудиторов действительно немало (дополнительным тому подтверждением, являются и уголовные дела, периодически заводимые на сотрудников ревизионных комиссий разного уровня).
Однако, помимо государственного, как известно, существует и независимый аудит, в теории позволяющий составить объективную картину о хозяйственной деятельности того или иного предприятия (тем более, что согласно закону «Об аудиторской деятельности», государственные предприятия на праве хозяйственного ведения подлежат обязательному аудиту, то есть проверке в целях выражения независимого мнения о финансовой отчетности).
Однако, и в этой сфере все оказалось не так благополучно. И одной из причин стали все те же государственные закупки.
Весной этого года проблемой качества аудита в целом и государственными закупками в этой области озаботились в ПАО «Палата аудиторов Казахстана».
В частности, члены палаты обратили внимание на систематические факты демпинга со стороны некоторых частных аудиторских фирм, участвующих в госзакупе на предмет проведения аудита той или иной организации. Система оказалась крайне проста – предприятие в качестве заказчика публикует конкурсное объявление с указанием заявленной стоимости работы. Объявляется конкурс, в котором могут участвовать несколько аудиторских фирм, которые соглашаются с ценовым предложением и даже готовы предоставить некоторую скидку. Но именно «некоторую», а не изъявлять горячее желание потрудится на символической основе, примерно за 30–40 процентов от изначально заявленной суммы. Понятно, что в этом случае никакого качества от работы такого «победителя» в тендере ждать не приходится, будет лишь беглое пролистывание документации без какого-либо подтверждения данных и шлепанье печати о якобы благополучно пройденном аудите.
Ну а в конечном итоге на свет появляется документ, в котором может быть и искаженная финансовая отчетность и прочие сведения, мягко говоря, не соответствующие реальности. Впоследствии, все это попадает в курирующие эти предприятия отраслевые министерства, которые на основании полученных данных формируют свою статистику. Собственно, оттуда и выходят на свет те «кривые отчеты», которые впоследствии не совпадают между собой и ставят в тупик экономистов.
Примеров тому много. Например, РГП «Национальный центр качества дорожных активов» МИИР, при изначально заявленной стоимости аудита в 2 млн. тенге, провело его всего за 497 тысяч (то есть, уложилось в 24% от оценочной стоимости работ), АО «Усть-Каменогорские тепловые сети» вместо планируемых 8 миллионов сторговалось на тендере на 3 миллиона 280 тысяч, АО «Астана-Энергия» сэкономило себе 6 миллионов тенге, заплатив вместо заложенных в заявку 10 миллионов тенге всего 4. И так далее…
Качество работы некоторых аудиторских фирм (которых в последнее время развелось достаточно много) тема отдельного разговора, но добросовестные участники аудиторского рынка в первую очередь ставят вопрос о несовершенстве самой процедуры государственных закупок, из-за которой победителями могут становиться, скажем так, несколько сомнительные в плане профессиональной квалификации фирмы.
В итоге, был подготовлен пакет предложений в котором, помимо всего прочего предлагалось внести изменения в закон «О государственных закупках», определяющим критерием для победителя не минимальную цену, а цену не выше 50% от заявленной цены заказчика и, таким образом, не допускать к участию в конкурсе недобросовестных аудиторов, единственным достоинством которых является постоянная готовность к любому демпингу. А в идеале вообще вывести аудит финансовой отчетности из перечня государственных услуг
«Кризис доверия к аудиторскому отчету, как к основному источнику достоверной информации для принятия решений об инвестировании средств, неизбежно приведет к снижению инвестиций, и как следствие к упадку экономики в целом» – в частности, говорилось в документе, предназначенном для рассмотрения в профильном министерстве, парламенте и Администрации президента...
Кстати, можно отметить, что наиболее экономные в плане аудита госпредприятия, впоследствии периодически становятся участниками судебных разбирательств, или фигурируют в числе нарушителей законодательства. Например, тоже АО «Усть-Каменогорские тепловые сети» в прошлом году было подвергнуто административному штрафу на сумму в размере более 4,6 миллионов тенге за нарушения допущенные при начислении платы за услуги теплоснабжения.
Что же касается качества строительства казахстанских дорог (за этим, собственно, и призвано надзирать РГП на ПХВ «Национальный центр качества дорожных активов»), то этой теме в августе нынешнего года был посвящен специальный брифинг, проведенный главой службы превенции Агентства по противодействию коррупции Саяном Ахметжановым, который проинформировал общественность о том, что:
«Деятельностьтехнадзора недостаточно отрегулированаограничениями и запретами в правовом поле. Технадзор не несет ответственность по выявленным в течение гарантийного срока нарушениям. Нет запрета на аффилированность (наличие связей) между участниками строительного процесса. Нет даже требований по наличию лабораторий, где должны испытывать качество стройматериалов. Из-за этого, при строительстве дорог используют дешевые материалы и некачественные аналоги».
Были выявлены и другие коррупционные риски. Например, все тот же демпинг при участии в тендерах.
– Алгоритм следующий, – рассказывал Саян Ахметжанов. – Тендер выигрывает иностранный подрядчик, который соглашается выполнить работы с аномально высокой скидкой (например, ОАО «Спик Аккорд» согласилось на скидку в 38%, что уже указывало на серьезные риски выполнения работ), затем подрядчику после заключения договора перечисляют аванс по банковской гарантии, выданной неблагонадежным банком (например, находящимся в офшорной зоне), впоследствии размер аванса увеличивают при отсутствии нормативных условий, а в конечном итоге, подрядчик не выполняет условия договора, и с ним расторгают контракт. Затем подрядчик выезжает на родину, а комитет автомобильных дорог инициирует арбитражное разбирательство. Только за последнее время, по этой схеме двумя иностранными компаниями (безусловными победителями в тендере) был нанесен ущерб государству в размере 20,8 миллиардов тенге…
«Здесь всю систему менять надо…»
Вообще, тема наведения порядка в системе государственных закупок циркулируется как в обществе, так и в кабинетах представителей всех ветвей власти самого разного уровня буквально с того момента, как таковые появились.
Причем, если даже взять навскидку обсуждение любого года, можно будет легко убедиться, что поднимаемые тогда проблемы абсолютно идентичны тем, что стоят на повестке дня сейчас.
Вот, например, материалы заседания Совета по защите прав предпринимателей и противодействию коррупции НПП «Атамекен», проведенного еще в мае 2017 года и посвященного рассмотрению мер по сокращению коррупционных рисков в государственных закупках.
«По данным Агентства по делам госслужбы и противодействию коррупции система государственных закупок остается одной из самых коррумпированных сфер экономики. Практически 20% всех коррупционных преступлений связаны с госзакупками», – сообщил председатель Совета по защите прав предпринимателей и противодействию коррупции НПП Каирбек Сулейменов.
По информации депутата Мажилиса Павла Казанцева, каждый пятый лот в Казахстане проводился с нарушением закона:
«Госорганы необоснованно отклоняют конкурсные заявки предпринимателей, устанавливают дополнительные требования, нарушают порядок осуществления закупок, неверно проводят расчет, необоснованно выбирают поставщиков, несоответствующих квалифицированным требованиям. Прокуратура выявила 4 тысячи нарушений, были отменены итоги 775 госзакупок на сумму свыше 26 млрд. тенге. К ответственности привлекли 1739 лиц, из них к дисциплинарной – 1351», –заявил депутат.
По данным уполномоченного органа по противодействию коррупции, в сфере госзакупок выявлено 317 коррупционных преступлений, что значительно превышает такие сферы как земельные отношения (237), строительство и ЖКХ (164), образование (150), сельское хозяйство (120).
В итоге, обсудив и осудив подобное безобразие, участниками заседания были внесены рекомендации в адрес правительства, Министерства финансов и других заинтересованных государственных органов (которые, наверняка, были приняты там «к сведению»).
Повторю, что подобных материалов – повторю – можно найти огромное количество. Как и последующих увещеваний «с самого верха» все-таки что-то предпринять к исправлению ситуации. Об этом неоднократно говорил и предыдущий президент Нурсултан Назарбаев и к этой теме регулярно обращается действующий глава государства Касым-Жомарт Токаев.
Так, в мае 2019 года в ходе своей поездки в Западно-Казахстанскую область президент Токаев поставил перед чиновниками ряд задач по эффективному государственному управлению и особо остановился на необходимости наведения порядка в сфере государственных закупок.
«Коррупция там зашкаливает, она наносит прямой ущерб национальной безопасности. Поэтому мы будем решительно бороться с проявлениями коррупции, в том числе в сфере госзакупок», – подчеркнул в своем выступлении глава государства.
Одним из практических шагов в этом направлении, стало утверждение в феврале этого года президентским указом Концепции антикоррупционной политики Республики Казахстан на 2022–2026 годы, где теме государственных закупок был посвящен целый раздел:
«Доля государственных закупок в общей сумме бюджетных расходов составила 35%, это 7% в структуре ВВП Казахстана, что демонстрирует весьма существенное экономическое влияние на рынок. Такой оборот бюджетных средств усиливает коррупционную привлекательность системы государственных закупок. Каждое пятое коррупционное преступление совершено в данной сфере. Разрозненность правовой базы, различных платформ и сайтов закупок является следствием отсутствия единого реализационного подхода и общей стратегии развития этой сферы, несмотря на один источник происхождения средств – бюджет государства» – констатировалось в документе, в котором подробно перечислялись все законодательные и административные «огрехи» способствующие процветанию коррупции в этой области.
На страницах республиканских изданий развернулись предметные дискуссии с привлечением представителей экспертного сообщества, в ходе которых обсуждались, например, такие актуальные вопросы как: «Почему тендеры выигрывают подрядчики, не имеющие ни опыта, ни специалистов, ни техники?» и что надо предпринять для изменения этой порочной практики.
Чиновники разного уровня и различных ведомств указывали на проблемы, выявляемые в самых разнообразных сферах. В частности, в своем выступлении на заседании правительства тогдашний председатель Агентства по защите и развитию конкуренции Серик Жумангарин заявил о «крайней непрозрачности» процедур государственно-частного партнерства особенно при соприкосновении с процедурами государственных закупок:
«Способом получения неконкурентных преимуществ стали государственные закупки и государственно-частное партнерство…» (подробнее об этом – в материале «Почему реализация ряда проектов ГЧП превращается либо в фикцию, либо граничит с криминалом?»)
Юристы информировали о том, что закон «О государственных закупках» с момента его принятия в 2015 году вносили существенные изменения и дополнения больше 30 раз (последний пакет поправок вступил в силу с 1 июля 2022 года) и это еще не предел, так как еще часть изменений вступит в силу с 1 января 2023 года.
Министерство финансов комментировало принятые поправки и особо подчеркивало, что «принимаемые меры позволят развивать уже достигнутые результаты по обеспечению прозрачности, доступности госзакупок, эффективному расходованию бюджетных средств и минимизации коррупционных рисков, а также развитию конкуренции».
В общем, в работу активно включились практически все (не исключая следственных органов и судов, продолжающих расследовать и рассматривать очередные дела, связанные с нарушением законодательства и коррупционными проявлениями в сфере госзакупа).
Например, в настоящее время в судах СКО рассматриваются уголовные дела по обвинениям должностных лиц местного отдела ЖКХ и директора дорожно-строительной компании. Следствие утверждает о выявлении коррупционных преступлений (дача и получение взяток) за подписание протоколов государственных закупок. В одном случае, речь идет о ремонте автодорог, в другом – об уборке снега...
Впрочем, с законодательной «косметологией», похоже, скоро придется повременить, так как похоже у президента начал исчерпывается лимит терпения и в своем Послании, озвученном в первый осенний день, глава государства заговорил о необходимости кардинальных перемен.
А именно – изменению вообще всей системы государственных закупок как таковой. Причем, с принятием нового закона.
«Предстоит выстроить качественно новую систему государственных закупок. В приоритете должно быть качество закупаемых товаров и услуг, а не минимальная цена. Закупки государственных и квазигосударственных организаций необходимо перевести на единую платформу. Для реализации данных подходов потребуется принять новый закон о государственных закупках…» – подчеркнул Касым-Жомарт Токаев, выступая на совместном заседании палат парламента.
И здесь, если честно, разработчикам третьей по счету редакции закона (первая была утверждена в январе 2012 года, вторая – в декабре 2015-го) предстоит много над чем крепко поломать головы. Ведь им необходимо будет избавиться от полностью дискредитировавшего себя принципа главенства низкой цены в ущерб качеству на тендерах, переломить практику высокой цены с целью последующего «отката» на закупах из одного источника, добиться реальной, а не мнимой прозрачности конкурсных процедур и в целом подогнать новый закон под уровень международных стандартов.
Как уж это получится на деле, пока не ведомо. Но в противном случае, все сведется к песенным строкам «я в сотый раз опять начну сначала» и история пойдет по очередному кругу. С критикой и самокритикой, въедливыми разоблачениями и «громкими» судебными процессами. А главное – миллиардами бюджетных средств, провалившимися в черные «госзакупные» дыры.
То есть, к тому, что мы печально наблюдали в течении последнего десятка лет.
Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора
