Удастся ли изменить дискредитировавшую себя нынешнюю модель государственно-частного партнерства?
В сентябре этого года в Послании народу Казахстана президент Касым-Жомарт Токаев особо остановился на теме государственно-частного партнерства. Причем, выразил свои мысли в достаточно резкой форме:
«Следует перейти на новую модель ГЧП. Сегодня многие проекты ГЧП стали кормушкой для недобросовестных предпринимателей и чиновников. Контракты в этой сфере должны быть прозрачными и заключаться на конкурсной основе. Для повышения эффективности данного механизма нужно принять новый закон...»
Как обычно происходит в таких случаях, ответственные чиновники отреагировали весьма оперативно, сообщив, что у них уже на этот счет почти все готово, и в подтверждение этих слов представили концепцию проекта закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственно-частного партнерства».
Обсуждать документ на портале «Открытые НПА» планировалось до конца сентября (с пролонгацией онлайн обсуждения до начала октября), и с тех пор о его судьбе больше ничего слышно не было.
По крайней мере, во всех юридических базах фигурируют лишь предыдущие поправки, внесенные еще в 2015 году, а последняя редакция так и представлена в виде «концепции проекта».
Вполне возможно, что напряженная работа над «освоением» документа все-таки ведется, тем более что Концепция впечатляет своей монументальностью и обилием новаций.
В частности, там предлагается практически полностью пересмотреть все действующее законодательство в области ГЧП, убрать многочисленные дублирующие нормативные акты и гармонизировать сферу государственно-частного партнерства настолько, что удастся «снизить риск увеличения финансовых обязательств из-за дефолта проектов и коррупционные риски».
Но это в будущем, а пока все будет работать по прежним лекалам, и по состоянию на октябрь прошлого года к ранее существующим без малого 1050 договорам по ГЧП планировалось добавить еще 225 проектов, большая часть из которых приходится на сферу здравоохранения, социальных услуг и образования.
То же самое касается и снижения бюджетной нагрузки на реализацию проектов ГЧП, о которой также неоднократно высказывался глава государства (и не только высказывался, но и поручал правительству приять конкретные меры):
«Более 90% стоимости проектов ГЧП составляют обязательства государства, и около 30% выплат предстоит в ближайшие годы. На бюджет перекладываются все предпринимательские риски. Необоснованно предоставляются сверхльготы и сверхмаржинальность. Обязанности, гарантии, риски и доходы должны сбалансированно распределяться между инициаторами и государством», – подчеркнул Касым-Жомарт Токаев в феврале 2022 года, поручив усилить антикоррупционный контроль в сфере ГЧП и предложив правительству рассмотреть вопрос кардинального обновления закона «О государственно-частном партнерстве».
Пока что, согласно данным Казахстанского центра государственно-частного партнерства, обязательства государства по проектам ГЧП составляют 1,6 миллиардов тенге, причем пик выплат придется на нынешний 2023 год – более 172 миллиардов тенге...
Появились очередные вопросы и к конкретным проектам. На этот раз со стороны Генеральной прокуратуры, которая в октябре прошлого года разослала директивное письмо «По государственно-частному партнерству» во все подведомственные подразделения.
Напомнив коллегам слова президента «об очередной кормушке для недобросовестных предпринимателей и чиновников» и проинформировав о том, что «в настоящее время по стране идет реализация 1040 проектов ГЧП на общую сумму 2,4 трлн. тенге. При этом, 1027 проектов ГЧП на 875 млрд. тенге осуществляется в регионах», руководство Генпрокуратуры (письмо подписано заместителем генерального прокурора Жандосом Умиралиевым) поручило прокурорским работникам на местах «провести анализ состояния законности в сфере ГЧП во всех секторах экономики за период 2016–2021 годы и истекший период 2022 года».
И соответственно – доложить (правда, о результатах этой работы пока публично еще не оглашалось).
Короче говоря – сферу ГЧП явно ждут серьезные реорганизации и «перетряхивания».
И хотя таковые происходят не в первый раз (достаточно вспомнить май 2019 года, когда на расширенном заседании правительства, посвященном ГЧП, было решено минимизировать бюджетные издержки, сделать проекты максимально прозрачными и перебороть общий хаос в проектно-договорной документации), но на этот раз к делу явно подходят более системно – начиная от модернизации базового законодательства, кончая проверкой выполненных работ, где наверняка всплывет немало неприятных сюрпризов.
Например, в той же системе здравоохранения, которая в последние годы являлась одним из лидирующих направлений в области ГЧП.
Приватизация «под своих»
К вопросам нюансов и хитросплетений в реализации некоторых проектов, попавших под категорию государственно-частного партнерства, мы уже обращались в июне прошлого года (см. материал «Почему реализация ряда проектов ГЧП превращается либо в фикцию, либо граничит с криминалом?»).
Одной из поднятых тогда тем стала непрозрачность процедур в сфере строительства объектов здравоохранения, о чем на заседании правительства докладывал председатель Агентства по защите и развитию конкуренции Серик Жумангарин (ныне – вице-премьер).
Между тем, именно возведение многопрофильных больниц, а также амбулаторно-поликлинических объектов стало одним из приоритетов программы ГЧП того периода.
«На 1202 объекта инфраструктуры здравоохранения в Казахстане требуется более 1 трлн. тенге, из которых порядка 700 млрд. будут привлечены в рамках проектов ГЧП. В условиях ограниченности бюджетных средств в приоритет поставлено привлечение частных инвестиций по ГЧП. Эти проекты позволят частникам заниматься строительством, реконструкцией, модернизацией, эксплуатацией и управлением объектами инфраструктуры здравоохранения на основании длительных договоров с государством» – рассказывал в мае 2019 года заместитель генерального директора Республиканского центра развития здравоохранения (РЦРЗ) Нурбол Кузембаев и уточнял:
«Участие в проектах ГЧП несет выгоды в виде привлечения дополнительных финансовых ресурсов и снижения рисков по проекту. Проекты ГЧП в сфере здравоохранения позволяют ускорить темпы социально-экономического развития регионов. С одной стороны, благодаря дополнительным инвестициям в объекты инфраструктуры из внебюджетных источников, а с другой – за счет повышения качества услуг…»
Еще через пару месяцев Минздравом было объявлено о выборе нескольких приоритетных проектов, среди которых особо отмечалось строительство многопрофильной больницы, объединяющей семь медицинских организаций в СКО, сообщалось о планах создания при министерстве офиса управления, который должен будет аккумулировать ресурсы, и начале разработке правил партнерства, в том числе и по возможности приватизации ряда объектов, попавших в программу ГЧП.
О том, что из этого вышло на деле (в частности, о судьбе многопрофильной больницы в Северо-Казахстанской области), поговорим чуть позже, а пока вкратце рассмотрим «приватизационный аспект», тем более что довольно быстро его особенности заинтересовали депутатов парламента.
Так, в феврале 2022 года депутат Мажилиса от партии «Ак жол» и член парламентского комитета по финансам и бюджету Дания Еспаева в своем депутатском запросе указывала на то, что «клиники приватизируют по явно заниженной стоимости или передают в доверительное управление с последующим выкупом, когда новые владельцы рассчитываются за объект за счет гарантированных платежей от самого же государства».
В качестве примеров приводились детская стоматологическая клиника в Алматы, которую продали брату руководителя городского управления общественного здоровья (первый взнос составил 92 млн. тенге, тогда как на счету самой клиники имелось 170 млн. тенге и ежегодное бюджетное финансирование составляло 260 млн. тенге), Павлодарский областной диагностический центр площадью более 7 тысяч квадратных метров со всем оборудованием, который продали за 44 тысячи тенге за «квадрат», и передача в управление Талгарской районной больницы в Алматинской области.
В отношении последней (когда, вдобавок, выяснилось, что управленцем стало ТОО без опыта работы в этой сфере) был сформулирован еще один персональныйдепутатский запрос.
Ознакомившись с доводами парламентариев и представленными документами, тогдашний премьер-министр Аскар Мамин признал, что передача объекта в управление была произведена с грубыми нарушениями, и поручил Министерству финансов «провести проверку законности передачи управления ГКП на ПХВ частному ТОО».
В свою очередь, депутат Еспаева подготовила новый запрос с очередным «букетом» проблем, на этот раз затронув сферу строительства по проектам ГЧП:
«Если госклиники продаются максимум за 300–500 млн. тенге и в редких случаях – за 1–1,5 млрд., а, как правило, просто «дарятся» под видом доверительного управления, то новые клиники обходятся бюджету в сотни миллиардов каждая. Так, инвестиционные затраты многопрофильной больницы в городе Туркестане на 570 коек с учетом операционных затрат, вознаграждения инвестора и процентов по кредитам составляют 480 млрд. тенге. Выплаты на строительство и эксплуатацию объединенной Университетской больницы при НАО «Медицинский университет Астана» на 800 коек доходят до 900 млрд. тенге. Возмещение затрат инвесторам только по этим двум больницам составляет порядка 1,4 трлн. тенге, на которые можно было бы построить 17 больниц, аналогичных больнице Медицинского центра Управления делами президента в Нур-Султане, которая отвечает всем современным медицинским требованиям…»
В связи с этим депутат предложила правительству ответить на целый ряд вопросов:
«Сколько средств государство реально выручило за все приватизированные медучреждения живыми деньгами самих инвесторов и сколько средств эти учреждения получили от государства после приватизации или передачи в доверительное управление?
Сообщить, сколько государственных средств запланировано на строительство, обслуживание, управление, операционные расходы и выплату процентов по новым медицинским объектам в рамках ГЧП?
Объяснить обществу, какой смысл был раздавать действующие клиники за копейки и финансировать новые объекты за триллионы, кто конечный бенефициар этих схем?».
Ответ представителей исполнительной власти в лице министра финансов Ерулана Жамаубаева был несколько расплывчатым, обтекаемым и в основном касался лишь темы приватизации:
«Процесс приватизации находится на особом контроле у правительства, сейчас работают над актуализацией комплексного плана до 2025 года. Для этого выработали соответствующие критерии совместно с Агентством по защите конкуренции. Эти критерии приведут к улучшению качества приватизированных объектов и отбора объектов, которые подлежат приватизации. Ваши пожелания в том числе будут учтены, поскольку эти критерии не будут распространяться на социально значимые и медицинские объекты. Кроме того, из комплексного плана исключат более 200 предприятий, из них 190 объектов – социально значимые. В ближайшее время планируют утвердить полный перечень объектов, подлежащих приватизации…»
Кому был нужен «инфраструктурный монополист»?
Практически параллельно с утверждением новых комплексных планов в стране появилась и новая структура, призванная обеспечить полноценную реализацию ГЧП проектов в области здравоохранения.
В конце октября 2020 года постановлением правительства было объявлено о создании Национального оператора в области здравоохранения – НАО «Turar Healthcare» со 100% участием государства в уставном капитале.
В числе основных задач общества определялось «развитие инфраструктуры здравоохранения», а в качестве первоочередных функций закладывалось «осуществление деятельности по привлечению инвестиций и заимствований для целей проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания и обслуживания объектов здравоохранения» и «реализация проектов в области здравоохранения, в том числе инвестиционных проектов и проектов ГЧП»
Кроме того, в своей пояснительной записке работавший в то время министром здравоохранения Алексей Цой уточнил, что новый Национальный оператор сосредоточится на выполнении плана по строительству двадцати крупных современных многофункциональных больниц в регионах страны.
Любопытно, что изначально строительно-проектное АО «Turar Healthcare» планировалось создать почему-то на базе Национального научного центра онкологии и трансплантологии, причем весьма оригинальным способом… путем его переименования, но затем, по информации тогдашнего вице-министра здравоохранения Олжаса Абишева (ныне приговоренного к четырем годам ограничения свободы), от этой идеи отказались.
По поводу создания НАО немного поворчали депутаты Мажилиса, отметившие, что создание еще одной квазигосударственной структуры несколько противоречит политике руководства страны, направленной на сокращение и упорядочивание подобных структур, но принципиально возражать не стали, тем более что руководство «Turar Healthcare» довольно оперативно включилось в работу.
В частности, было объявлено о возобновлении переговоров с американской компанией «Broad Street Capital Group» (с которой ранее пытался контактировать Минздрав) по вопросам финансирования инвестиционных проектов в сфере здравоохранения в целом и возможного сотрудничества в проекте «Строительство и эксплуатация многопрофильной университетской больницы на 300 коек в городе Алматы» в частности.
Забегая чуть вперед можно отметить, что многострадальный проект возведения многопрофильной университетской больницы активно пропагандировался еще с 2015 года, периодически сообщалось о почти что старте его практической реализации (по типу «еще немного – и все сделаем»), но в итоге он так и остался проектом по настоящее время.
Что же касается НАО ««Turar Healthcare», то помимо строительства 20 многопрофильных больниц, ему еще поручалось взять на себя функции оператора ГЧП по демонтажу и сносу порядка 40 региональных клиник и лечебниц. Чем не угодили действующие лечебные учреждения, так и оставалось до конца непонятным, лишь министр Алексей Цой в одном из комментариев кратко упомянул о якобы ветхости их зданий, что, в свою очередь, вызвало немало вопросов со стороны журналистского и экспертного сообщества.
В частности, политолог Данияр Ашимбаев в своем интервью республиканским СМИотметил, что само НАО ««Turar Healthcare» создавалось весьма кулуарно, без широкого привлечения экспертного сообщества:
«Кроме небольшого обсуждения в НПП «Атамекен» в 2020 году еще до создания АО никаких дебатов по этой теме министерство не проводило. Когда предыдущий проект постановления висел на сайте открытых НПА, там было порядка 20 вопросов, на которые были даны странные ответы. Просто копировали из пояснительной записки, что это тогда еще ТОО будет заниматься вопросами развития медицины в Казахстане. Без какой-либо конкретики. Или был еще вот такой ответ – ваш вопрос не имеет отношения к созданию данного ТОО. Получается, люди задавали вопросы о целесообразности создания этой организации, чем она будет заниматься и на какие деньги. Минздрав ответил уклончиво ни о чем…»
Также политолог выразил недоумение по поводу механизмов планируемой «клинической реновации»:
«Как мы знаем, на капремонт больниц выделялись приличные деньги. Даже на относительно недавно построенные. Критерии ветхости, как в случае с алматинской реновацией, остаются очень расплывчатыми. Но по сути получается – кто эти инвесторы, которые будут строить новые больницы? В одном из документов мелькнуло, что подрядчик новой больницы одновременно будет и оператором. Получается, что вообще ничего непонятно…»
Вопросов действительно становилось все больше и больше. При этом исполнительная власть подобному недоумению активно способствовала, выпуская все новые документы, касающиеся деятельности НАО ««Turar Healthcare» в части как существенного расширения как его функций, так и вопросов имущественного характера.
В частности, в конце сентября 2021 года постановлением правительства №668 вся государственная доля в уставном капитале ТОО «Национальный научный онкологический центр» была передана в оплату акций НАО «Turar Healthcare»
Зачем? На этот вопрос вроде как должна была ответить пояснительная записка министра здравоохранения Алексея Цоя, согласно которой государственная доля в онкологическом центре передавалась НАО… для возможности полноценной уплаты налогов:
«Основным предметом деятельности НАО является осуществление деятельности в области здравоохранения, в том числе по развитию инфраструктуры здравоохранения. На основании полномочий национального оператора сформирован уставный капитал общества за счет передачи в оплату акций здания и земельный участок, в котором осуществляет медицинскую деятельность ТОО «Национальный научный онкологический центр». При этом, НАО несет налоговые обязательства (более Т90 млн. в год) за имущество. В целях урегулирования имущественных вопросов и полноценной реализации полномочии НАО предлагается передать 100% доли участия государства в уставном капитале ТОО в оплату акций НАО для последующей передачи зданий и земельного участка ТОО, находящихся на балансе НАО в уставный капитал ТОО».
Здесь можно отметить, что в том же году были и другие интересные передачи государственных долей в лечебных учреждениях в пользу других организаций. Например, постановлением правительства №225 в апреле 2021 года 100% госпакета акций АО «Национальный научный кардиохирургический центр» были безвозмездно переданы в собственность автономной организации образования «Назарбаев Университет».
Что же до НАО «Turar Healthcare», то, судя по всему, проводимые по его линии переговоры с американским холдингом «Broad Street Capital Group» практического продолжения не получили и больше ничего про инвестиционные инициативы «Национального оператора в области здравоохранения» слышно не было. Впрочем, как и о любой другой его созидательной деятельности. В настоящее время, краткая информация об обширных функциях НАО содержится на интернет-портале Минздрава, но приведенная там ссылка на сайт самого НАО «Turar Healthcare» не действует и лишь с извинениями сообщает о «проводимом техническом обслуживании»…
Многопрофильные долгострои
Между тем, грандиозные планы по строительству региональных многопрофильных больниц все-таки надо было реализовывать и в процесс активно включились турецкие предприниматели. В частности, компанией «YDA Holding» (иногда она именуется еще и как «YDA Group») был взят подряд на строительство и сдачу под ключ современной многопрофильной больницы в Северо-Казахстанской области (с правом последующего управления). Ранее этот объект вроде как хотели построить бизнесмены из Южной Кореи, ради чего областные чиновники с удовольствием ездили в Сеул для изучения опыта в медицинском туризме. Но затем решение было принято в пользу турецких инвесторов, пообещавших использовать на выделенной им площади в 60 тысяч квадратных метров самые передовые международные технологии.
Срок сдачи объекта был запланирован на конец 2022 года, и в 2020-м году в грунт даже были забиты первые сваи. Ввиду чего, местное медицинское начальство было преисполнено чувством бодрости и оптимизма:
– Больница будет состоять из перинатального, онкологического, кардиологического, многопрофильного центров. Предполагает внедрение инновационных технологий. Проведение позиционной томографии онкологическим больным, внедрение комбинированных операций. Двести специалистов пройдут обучение в Турции, договоры о сотрудничестве уже заключили. Кроме того, для молодых врачей новой многопрофильной больницы сумма подъемных составит два миллиона тенге… – рассказывал журналистам и.о. главного врача будущей многопрофильной областной больницы Асхат Молжигитов в декабре 2020 года.
Увы, но всем радужным планам сбыться было не суждено, и начиная с 2021 года строительство чудо-лечебницы начало откровенно буксовать, а весной 2022 года и вовсе намертво встало, вызвав в области грандиозный переполох…
(Продолжение следует)
Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора
