И вновь к вопросу о реформах
Читая социальные сети, создается впечатление, что 90% требуемых реформ сводятся к переименованию столицы, правящей партии и центрального проспекта Алматы. Причем, срочному.
Доводы о стоимости этого переименования мало кого интересуют, но вопрос этот вполне можно рассмотреть.
Что касается отмены конституционного закона о первом президенте, то это вопрос не менее дискуссионный. С одной стороны, он уже много лет является раздражающим фактором даже для сторонников Назарбаева, с другой – он представляет собой формулировку, которая должна была обеспечить транзит власти. Частично она сработала, частично – нет. Первый президент хотел получить определенные гарантии и статус.
Хочется напомнить, что Назарбаев является не просто первым президентом, но и человеком, благодаря которому Казахстан состоялся как независимое государство. У него были и ошибки, и противники, но народ страны всегда поддерживал его. Не помнится, чтобы за все эти годы в Казахстане были действительно массовые акции протеста против первого президента. Да и январские события представляет собой не «народное восстание», а попытку государственного переворота, за которой стоят заговорщики и организованная преступность.
У нас очень любят очернять прошлое, но на историю нужно смотреть объективно, без эмоциональной героизации и тотального очернительства.
Закон, конечно, можно доработать или даже перенести часть его норм в закон о президенте, но нужно отдать уважение и личности первого президента, и его курсу, который – напомню – основан на ценностях светского государства, межнациональном и межконфессиональном согласии, развитии казахстанского патриотизма и многовекторности. Не думаю, что большинство населения хочет отказа от этой идеологии.
Что касается лозунгов о национализации активов, то нужно помнить следующее. Большинство предприятий нефтегазового сектора находится в собственности корпораций США, КНР и России, а металлургические холдинги большей частью имеют британскую юрисдикцию. Их принудительная национализация может привести к санкциям и многолетним судебным тяжбам с непредсказуемым результатом (см. показательное в этом плане «дело Стати»). Так что процесс возврата стратегических отраслей в государственную собственность вряд ли можно решить кавалерийским наскоком.
Конечно, можно собрать олигархов и пригрозить им вводом войск на Украину, после чего они все автоматически подпадут под западные санкции, но казахстанская экономика абсолютно несамостоятельна и такого удара не выдержит (имеется в виду и санкции, и возможный бунт олигархата).
Легче дело обстоит с земельными участками, но тут важна цель, а именно вменяемая долгосрочная стратегия развития АПК и использования земельных и водных ресурсов. Таковой у популистов нет. Одни хотят все забрать и всем раздать, а другие – восстановить коллективное пользование, что ставит еще больше вопросов. Стратегии мы пока не видим.
Не менее интересен вопрос с фондом «Самрук-Казына». Высказалось два «мнения». Первые хотят раздать его акции населению, а вторые – ликвидировать. Менеджмент вообще ничего менять не хочет, и ему в принципе выгоден первый сценарий, поскольку произойдет распыление контроля над фондом, что даст управленцам полный контроль.
Механическая ликвидация фонда физически невозможна, поскольку на нем висит миллиардные кредиты, а две трети активов находятся в залоге. Ликвидация ФНБ переведет его долги на бюджет.
Нужно вначале провести реальный аудит финансового положения «Самрука», разгребание существующих завалов, с последующей передачей нацкомпаний в конкурентную среду или под контроль отраслевых министерств с усиленным антимонопольным регулированием.
Сейчас представляется целесообразным вместе с аудитом лишить фонд (и правительство) права и возможности финансировать «социально значимые проекты», передав их в бюджет, резко увеличить размеры дивидендов, а также начать процесс передачи операторства инвестиционных программ в ведение министерств, под контроль определенных законом процедур.
Пока государство не научится контролировать исполнение собственных планов, то смысл ни в реформах, ни в новой экономической политике особо не будет.
Каков же должен быть контур реформ?
Представляется два основных направления: это повышение качества государственного управления и создание (по сути – с нуля) механизма взаимодействия государства с населением.
Теперь предстоит перезагрузить всю эту системы институтов. Начнем с Сената. Механизм представительства реформировать так: назначение сенаторов осуществляется только из числа кандидатов, рекомендованных АНК, НПО, профсоюзных и предпринимательских организаций, академии наук и т.д. На Сенат нужно возложить функции рассмотрения региональных программ развития, сформировать четкое взаимодействие с маслихатами.
Необходимо расширить перечень бюджетных вопросов, которые утверждает и согласовывает Мажилис и его комитеты; ввести обязательные отчеты правительства и министерств по реализации государственных программ и национальных проектов.
Реформа Мажилиса затрагивает и партийную сферу. Следует снизить минимальную численность для создания партии, в тоже время без фанатизма. Партии должны иметь обязательные региональные (или хотя бы межрегиональные) филиалы, а вступление граждан в партию можно регистрировать через сервисы электронного правительства с тем, чтобы облегчить проверку численности на момент, предшествующий объявлению выборов.
Партийные списки нужно выстраивать не по алфавиту, а по тому порядку, в котором кандидаты будут становиться депутатами.
Нужна перезагрузка избирательной системы. ЦИК и аппараты территориальных избиркомов можно сделать единой системой, на которую нужно возложить не только проведение выборов, но и местных референдумов. Поскольку дискуссия о порядке формирования местных комиссий вечно является дискуссионной, то представляется логичным формирование избирательных комиссий методом жеребьевки из числа совершеннолетних, дееспособных, ранее не судимых граждан, добровольно изъявивших желание работать в избиркомов. Не допускаются к участию в комиссиях госслужащие, военнослужащие, медицинские и педагогические работники.
Кроме того, следует ограничить право ЦИК на нездоровую регламентацию деятельности социологов, а в идеале – предусмотреть выделение финансирования пулу авторитетных и независимых социологических организаций на проведение предвыборных замеров общественного мнения и экзит-поллов.
Важно ввести требования для государственных служащих, ставших кандидатами в депутаты, уходить не в отпуск, а в отставку после подачи заявления в избирком.
Опыт функционирования маслихатов, избранных по партийным спискам, сложно сопоставить с маслихатами, избранными по одномандатным округам, поскольку не видно было ни тех, ни других.
Маслихаты как явление пропали с поля зрения полтора десятилетия назад и никак в него не могут вернуться.
Первая и главная задача – отсечь акимов от формирования маслихатов. Для этого, как минимум, нужно сделать акимов (по крайней мере, базовых) беспартийными и запретить им возглавлять филиалы партий.
Во-вторых, нужно заставить работать маслихаты как орган представительной власти.
Здесь нужно ввести жесткие требования к работе депутатов по приему граждан, их отчетности перед избирателями, а также к регламенту работы маслихатов. Можно сформировать рабочие органы маслихата из числа депутатов и членов общественных советов, которые бы на постоянной основе и открыто рассматривали вопросы бюджета, закупок, земельные, экологические и строительные вопросы, организовывали их публичное обсуждение и вносили рекомендации маслихату.
Что касается принципов формирования маслихатов, то однозначного рецепта нет, хотя местный представительный орган, на мой взгляд, лучше формировать из личностей, а не партий.
Нужны жесткие ограничения с целью избежания аффилиированности депутатов с органами управления, а участие депутатов в тендерах и бюджетах можно прописать в Уголовном кодексе.
Сложный вопрос стоит в отношении возможного избрания акимов. С точки зрения населения, будем объективны, нет никакой разницы в способе назначения или избрания акима, лишь бы он хорошо работал. В минувшем году впервые состоялись прямые выборы сельских акимов, но из этой модели следует извлечь уроки – провести комплексную социологическую, правовую, экономическую диагностику результатов работы избранных акимов, и только после этого переходить к следующему шагу – выборам районных акимов.
На мой взгляд, «верхние» акимы (14 областей и 3 мегаполисов) не должны избираться. Анализ кадровой политики советского периода и периода независимости четко показывает, что местные и пришлые руководители должны чередоваться для обеспечения и борьбы с местничеством, и учета местных интересов. Кроме того, являясь представителями президента и правительства в регионах, эти акимы обеспечивают проведение единой социально-экономической и идеологической политики в стране, сдерживая местный экономический эгоизм и национальный сепаратизм. Другое дело – что акимам нужен противовес в виде сильных маслихатов и взаимная интеграция с центральным правительством, а то последнее имеет дурную привычку воспринять себя отдельно, а 17 регионов, вкупе составляющих Казахстан, – отдельно.
Само правительство нужно реорганизовать с точки зрения не удобства чиновничества, а точки зрения обеспечения его функциональности. МНЭ нужно сажать на единую вертикаль с регионами с целью создания комплексного единого плана развития национальной и региональных экономик, инфраструктуры, включая социальную и образовательную. Нужно не беспомощное Министерство труда и социальной защиты населения, а сильное Министерство труда, занятости и миграции (включая профтехобразование) и отдельное Министерство социальной политики. Из МИИР нужно выделить Министерство транспорта, Министерство жилищного строительства и Министерство индустрии, которое было бы единым оператором и координатором промышленной модернизации. Из МОН нужно выделить среднее образование в отдельное ведомство, а вместо него передать ИАЦы и НИИ из других министерств, которые давно превратились из интеллектуальных центров в бюджетные кормушки. МОН бы провел их интеграцию с академическими и вузовскими центрами, а кроме того начал бы формирование новых научных центров по реально необходимым отраслям. За последние годы в стране появились своеобразные «Институт истории государства» или «Научный институт изучения Улуса Джучи» при живом Институте истории и этнологии, бывшем академическом. В то же время нет полноценных экономических, демографических, экологических, миграционных, этнических исследований, никто не изучает ситуации на постсоветском пространстве, в Центральной Азии, КНР и т.д. Наверное, все же нужно перестраивать науку, исходя из потребностей развития страны, а не реализации бюджетных программ и уважения к тем или иным авторитетам.
В отношении АНК как института обеспечения межнационального диалога нужно законодательно проработать механизмы формирования, регистрации и деятельности НКЦ, формирования ими региональных и центральных ассамблей. Ситуация, при которой эти процедуры не транспарентны, а в органах управления – слишком много чиновников, должна быть изменена.
Нуждается в переформатировании и система профсоюзов. На сегодняшний день вообще непонятно, кого представляют нынешние структуры. В руководстве федерации слишком много случайных людей. Нужно, видимо, разработать совершенно новый закон о профессиональных союзах, провести выборные конференции на всех уровнях (это что касается ФПС), а также предусмотреть единый координационный совет, в котором должны быть представлены все профсоюзы. И этому движению нужен сильный и авторитетный лидер, который мог бы защищать позиции работников в правительстве и парламенте.
Пришло время изменить и принципы организации Национальной палаты предпринимателей. «Атамекен» сегодня является скорее министерством, чем институтом объединения интересов бизнес-сообщества. Тем более, что внутри этого сообщества есть очевидные конфликты интересов между крупных и малым предпринимательством, между производственным и финансовым, и т.д. Наверное, НПП должен быть скорее органом координации отраслевых и региональных союзов, внутреннего арбитража, нежели современной бюрократической махиной.
И профсоюзы, и палата предпринимателей, и академия, и Гражданский альянс, и АНК должны иметь право выдвигать своих кандидатов в число президентских сенаторов, в консультативно-совещательные органы при президенте, правительстве, парламенте, общественные советы. При формировании последних, видимо, следует ввести механизм частичного избрания/назначения и частичного отбора методом жеребьевки. Иначе будем опять и опять получать «нужных людей» в качестве партнеров по диалогу.
Конституция не предусматривает, но и не запрещает введение процедуры утверждения руководителей агентств-регуляторов Сенатом. Тут требуется разъяснение Конституционного совета. Но такая процедура, а также отчетность руководителей КНБ, АРРФР, АДГС, АФМ, АЗРК, АФП, АСПИР перед парламентом была бы полезна.
Прошлогоднее принятие новой системы государственного планирования показало многочисленные изъяны. Не было никакой отчетности по завершающимся государственным программам, никакого открытого обсуждения самого плана, нацпроектов, различных принятых концепций, их реалистичности и обоснованности. 10-й план (нацбезопасности) вообще был засекречен, что в контексте январских событий вызывает вполне обоснованные вопросы. Принятые документы, мягко говоря, не вызвали энтузиазма у экспертов и общественности, а население их вообще не увидело (и не увидело себя в них, что лишний раз показывает оторванность власти от всего остального, включая население). Сегодня назрел вопрос вынесения всех этих программ на широкое обсуждение, «обнуления» прежних планов. Государство должно уметь обосновывать свои планы, отвечать на неудобные вопросы, признавать ошибки (и явные глупости) и вносить коррективы. К сожалению, усредненный министр или аким (не говоря уже о многочисленных замах и прочих), как мы видим, в принципе не способен адекватно аргументировать свои же решения, тем более их отстаивать. К чему ведет кулуарность решений, мы прекрасно видим. И зачем нам такие министры и акимы? Они должны быть не просто лицами, сидящими в руководящих креслах, а политиками. Для этого их, видимо, нужно поместить в максимально некомфортную для них среду – с дебатами, обсуждением, внешней оценкой. Выживут достойные.
Следовало бы ввести институт уполномоченного по охране природы (экологического омбудсмена), который бы объединил усилия экологов страны и профессионально «пил кровь» загрязнителям всех уровней.
Вместо бессмысленных советов по этике и уполномоченных по этике, как представляется, нужно восстановить систему дисциплинарных советов, которые бы гласно рассматривали жалобы на госслужащих, нарушения служебной (и не только) этики и вносили представления президенту, руководителям госорганов, акимам о наказании или увольнении виновных лиц.
Нужно отменить право чиновников откупаться штрафом от уголовного наказания по коррупционным статьям.
Общая задача такого реформирования, на мой взгляд, должна сводиться к максимальной открытости, подконтрольности и повышению ответственности системы государственного управления. Без этого все планы и программы будут бессмысленны.
