Государственная граница как гарантия безопасности
Во дни сомнений, во дни тягостных раздумий о судьбах моей родины нельзя не порадоваться тому, что в свое время были урегулированы все пограничные вопросы с Россией и с Китаем. Особенно с учетом недавно воскрешенного из январских видеоархивов Геннадия Зюганова с его глупыми обвинениями в антирусской политике в адрес Казахстана. Обвинениями, которые на фоне украинской трагедии смотрятся совсем иначе, чем в январе, и реакцию вызывают гораздо более острую. В условиях информационной войны, бушующей сегодня в социальных сетях, слова Зюганова стали инструментом манипуляции общественным мнением и оружием против самой России.
Радует лишь то, что на фоне сетевого безумия наш МИД сохраняет выдержку и хладнокровие. Наверное, не случайно ответ Геннадию Зюганову был дан председателем Комитета по международным делам, обороне и безопасности мажилиса Айгуль Куспан через социальные сети. Опытный дипломат показала, что реальная политика базируется не на эмоциях, а на национальных интересах.
Между тем, пограничные вопросы в мировой практике очень часто становились причиной вооруженных конфликтов и войн. В наши дни это пограничные споры Китая и Индии, Эфиопии и Судана. Да и Россия с Украиной в свое время так и не смогли полностью согласовать границу – ни до присоединения Крыма, ни тем более после.
В предисловии к книге «Правда о государственной границе Республики Казахстан» Касым-Жомарт Токаев отмечает, что к моменту распада СССР в 1991 году Казахстан унаследовал устаревшую и во многом противоречивую правовую базу территориального разграничения с соседними государствами. Административная граница Казахстана до обретения им независимости не имела четких юридических координат. Это могло стать основой для возникновения конфликтных ситуаций. Геополитическое расположение Казахстана между двумя крупными державами – Россией и Китаем – обусловило повышенное внимание к вопросам прохождения границы с этими странами.
Граница с Китаем, доставшаяся нам в наследство от СССР, была спорной, Пекин ее не признавал. Это приводило не только к постоянным дипломатическим трениям, но и к вооруженным конфликтам. При этом обилие различных договоров, протоколов и карт, доставшихся в наследство от Российской империи и Цинского Китая, были настолько противоречивы, что скорее мешали выработке общей позиции, чем помогали. Кроме того, в конце XIX века решение пограничных вопросов часто навязывалось Санкт-Петербургом Пекину с позиции силы, порой в условиях оккупации русскими войсками части Синьцзяна. Тем не менее, часть этих соглашений было решено принять за основу для дальнейшего обсуждения спорных вопросов. В советское время переговоры завершить не успели, их продолжил уже независимый Казахстан.
Определение и оформление межгосударственной границы включает два этапа – делимитацию, то есть юридически оформленное описание прохождения линии государственной границы, и демаркацию, то есть установление пограничных знаков вдоль этой линии.
Соглашение о казахстанско-китайской границе, подписанное в 1994 году, было промежуточным. Оно оставляло несогласованными спорные участки в районе перевалов Чоган-обо и Баймурза (Восточно-Казахстанская область) и в районе реки Сарычильды (Алматинская область). Однако оно позволило получить ценный опыт поиска компромиссных решений спорных вопросов, который очень пригодился в будущем.
После четырех лет переговоров компромиссный вариант по спорным участкам был найден. Стороны сошлись на том, чтобы в районе перевала Чоган-обо в пределах Казахстана осталось около 70 процентов, а Китаю отошло около 30 процентов территории, а на участке в районе реки Сарычильды в пределах Казахстана осталось около 30 процентов, а Китая – около 70 процентов территории. Из общей площади двух несогласованных участков (примерно 944 квадратных километра) Казахстану отошли 537 квадратных километров (57 процентов), Китаю – 407 квадратных километров (43 процента). В июле 1998 года главами государств было подписано Дополнительное соглашение, определяющее прохождение границы по этим участкам. Сразу же началась работа совместной демаркационной комиссии.
В мае этого года исполнится двадцать лет со дня подписания протокола о демаркации линии казахстанско-китайской государственной границы. С нашей стороны его подписал Касым-Жомарт Токаев, в то время министр иностранных дел. Эта дата представляется не менее важной, чем 30 лет дипотношений между Казахстаном и Китаем. За ней стоит огромная работа, титанический труд дипломатов и экспертов, оформивших юридически и обозначивших на местности границу длиной 1783 километра.
Упомянутая выше книга «Правда о государственной границе Республики Казахстан» была написана Зульфией Аманжоловой, Маратом Атановым и Бигалием Турарбековым – людьми, лично участвовавшими в установлении казахстанской границы. Людьми, рядом с которыми мне посчастливилось работать в МИДе много лет назад, и профессионализмом которых я всегда восхищался. Мне также доводилось участвовать в переговорах с китайскими коллегами, и я полностью согласен с теми, кто считает их очень непростыми переговорщиками. По понятным причинам этот переговорный процесс почти не освещался в прессе, но его успешное завершение и оформление государственной границы с Китаем – это огромный успех казахстанской дипломатии.
* * *
Если при оформлении границы с Китаем главной проблемой было наличие большого числа противоречивых межгосударственных соглашений, то в случае с казахстанско-российской границей все было наоборот. Никаких межгосударственных документов, устанавливающих ее, просто не существовало.
Россия и Казахстан как самостоятельные государства никаких документов по границе не подписывали, хотя уже лет двести-триста назад обе стороны, скажем так, вполне ясно представляли себе, где своя, где чужая земля. Когда земли Казахстана оказались в составе Российской Империи, вопрос о границах решался с позиций удобства управления всеми среднеазиатскими владениями. Сначала они были разделены между Оренбургским, Западно-Сибирским и Туркестанским генерал-губернаторствами. Потом – между Степным и Туркестанским генерал-губернаторствами.
Когда после прихода к власти большевиков в 1920 году была провозглашена Казахская Автономная Социалистическая Советская Республика, были указаны лишь губернии, области, уезды и волости, включенные в ее состав, но граница никак не уточнялась. Позднее были оформлены границы Казахстана с ее соседями по региону, но граница с Россией так и оставалась приблизительно-условной. Как отмечают авторы книги «Правда о государственной границе Республики Казахстан», основными документами, определяющими эту границу, являлись дежурные карты и землеустроительные материалы, согласованные между хозяйствующими субъектами, которые затем утверждались на межобластном уровне, и то далеко не всегда. Ситуация не изменилась и после преобразования Казахской республики из автономной в союзную.
После распада СССР вопрос о границе с Россией долгое время оставался открытым, как и сама граница. Учитывая союзнический характер отношений, к серьезным межгосударственным проблемам это не приводило. Однако проблемы в работе хозяйствующих субъектов, в советское время бывшие межобластными, уже становились межгосударственными. А самое главное – логика государственного строительства требовала надлежащего юридического оформления границы.
В октябре 1998 года президенты Казахстана и России подписали Протокол относительно намерений по делимитации государственной границы. Правительствам обоих государств было поручено сформировать делегации для осуществления делимитации границы и подготовки соответствующего межгосударственного договора.
Переговоры по делимитации начались в сентябре 1999 года. Сказать что они были трудными, значит ничего не сказать. За пять с половиной лет, потребовавшихся для урегулирования всех вопросов, связанных с подготовкой проекта Договора о казахстанско-российской государственной границе, было проведено 50 раундов переговоров, из них 26 пленарных заседаний делегаций, 13 встреч рабочих групп и 11 встреч в узком формате.
18 января 2005 года президенты Казахстана и России подписали Договор о казахстанско-российской государственной границе, который вступил в силу 12 января 2006 года.
После завершения делимитации МИД дипломаты уступают место геодезистам. Те проводят топографическую съёмку или аэрофотосъёмку местности, составляют крупномасштабную карту пограничной полосы. Затем устанавливают пограничные знаки (столбы, проволочные заграждения и т.п.) и фиксируют их координаты. Все результаты протоколируются. Поскольку ландшафт местности может со временем меняться, предусмотрена регулярная (примерно раз в десять лет) редемаркация – совместная проверка состояния пограничных знаков, их восстановление или обновление. Чаще всего этого требуют знаки на речных участках границы, где вода подмывает пограничные столбы.
Делимитация границы – это процесс политический, а демаркация – технический. Свидетельством этого стал, в частности, тот факт, что о завершении процесса делимитации границы было решено напомнить накануне открытия в Омске 16-го Форума межрегионального сотрудничества Казахстана и России. При этом отмечалось, что демаркация уже осуществлена на 86,7% всей протяженности границы. Заметим, что приграничное сотрудничество, экономическое по содержанию, несет и важную политическую нагрузку, сближая интересы бизнеса, администраций и просто людей по обе стороны границы. Что не отменяет процесс установления пограничных столбов.
При этом МИД продолжает держать процесс под контролем. Регулярно проходят заседания Совместной казахстанско-российской демаркационной комиссии, на которых подводятся итоги проделанной работы. Словом, как пел гениальный уроженец города Омска Егор Летов, все идет по плану.
Возвращаясь к сетевым войнам, в топку которых были недавно брошены слова Геннадия Зюганова, напомним о словах нашего президента, сказанных после встречи с российским коллегой 17 февраля: «Между руководством двух государств никогда не было территориальных споров. Владимир Путин лично заверил меня в том, что территориальный вопрос никогда не будет подниматься. Поэтому нет причин для беспокойства. Таким образом, наши границы полностью определены и зафиксированы. Это признал весь мир. Никаких разногласий в отношениях между двумя странами никогда не было. Президент России продемонстрировал твердую приверженность этим принципам».
Эти слова перекликаются с утверждением Касым-Жомарта Токаева, сделанными им в предисловии к книге «Правда о государственной границе Республики Казахстан»: «В нынешних сложных геополитических реалиях должным образом оформленная государственная граница приобретает особое значение. Наличие юридически оформленной границы – важнейшая гарантия национальной безопасности государства».
Конечно, делимитация границы сама по себе не может обеспечить добрососедские отношения между государствами, которые она разделяет. Наоборот, чем выше уровень двусторонних отношений, тем легче проходит процесс делимитации и демаркации. И самая надежная граница та, через которую идут товаропотоки, ездят в гости люди, по обе стороны которой возникают совместные предприятия, проводятся совместные военные учения. Именно так и выглядят сегодня границы Казахстана с Китаем и Россией.
