Местное самоуправление в городах Казахстана: быть или не быть?

Указом Президента РК от 18 августа 2021 года утверждена Концепция развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года.

 Ожидается, что реализация данного документа позволит усилить роль граждан в управлении государством на местном уровне, а органы местного самоуправления получат самостоятельность и возможность оперативно и эффективно решать вопросы местного значения. План действий по реализации концепции предусматривает 20 мер организационного и правового характера.

Среди явных плюсов концепции следует отметить ее ориентацию на разграничение полномочий и сфер ответственности местного государственного управления и самоуправления, в том числе посредством принятия закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан». Правда, этот закон планируется принять только в 2023 году. Судя по всему, процесс указанного разграничения обещает быть непростым и потребует соответствующее время.

К явным же минусам концепции можно отнести фактическое ограничение местного самоуправления (МСУ) в столице, городах республиканского и областного значения реализацией проекта «бюджет народного участия». Единственно, что в документе отражено следующее: «В дальнейшем следует внедрить выборность акимов районов в городах и городов областного значения». Однако такая формулировка делает перспективы введения выборности акимов указанной категории весьма неопределенными.

В целом, рассматриваемая концепция способствует возникновению заметного дисбаланса в развитии МСУ в сельских населенных пунктах и городах районного значения, с одной стороны, и в столице республики, городах республиканского и областного значения, с другой стороны. В первых административно-территориальных единицах (АТЕ) уже введена выборность акимов местным населением и осталось только провести в 2022-2025 гг. соответствующие выборы, а также планируется создать с 2024 года представительный орган – кенес и усилить сходы местных сообществ.

Тогда как во вторых (АТЕ) какого-либо создания новых органов и/или реорганизации действующих органов МСУ концепцией не предусмотрено. Единственно, что предусматриваются меры по повышению эффективности работы маслихатов всех уровней. Это, в частности, предоставление их депутатам дополнительных полномочий, введение дополнительных двух должностей, работающих на постоянной основе, для председателей постоянных комиссий и проведение онлайн-трансляций маслихатов. С другой стороны, маслихаты имеют одновременно статус органов местного госуправления и самоуправления и неизвестно, сохранят ли они статус органов МСУ после ожидаемого разграничения.

Вместе с тем в 2015 году в столице, городах республиканского и областного значения были введены и до сих пор продолжают действовать территориальные советы местного самоуправления. Согласно Типовому положению о территориальных советах местного самоуправления, утвержденному 19 ноября 2015 года приказом Министра национальной экономики РК, данные советы создаются решением маслихатов указанных выше городов и обладают статусом консультативно-совещательных органов при соответствующих акиматах. Их количество и персональный состав определяется акимами из числа жителей данных городов, по представлению трудовых коллективов, общественных организаций, кооперативов собственников квартир (КСК) и депутатов городских маслихатов.

Основными задачами территориальных советов МСУ являются содействие в реализации прав граждан по решению вопросов территориального значения и профилактике правонарушений, а также оказание помощи представительным и исполнительным органам в работе с гражданами. В интересах их выполнения члены советов, в частности, могут посещать учреждения и организации, связанные с решением вопросов территориального значения, принимать граждан по данным вопросам, организовывать их встречу с акимами, депутатами маслихатов и другими должностными лицами, привлекать граждан к решению вопросов улучшения сохранности, эксплуатации, ремонта и благоустройства жилых домов и придомовых территорий, проводить разъяснительно-правовую работу с населением по профилактике правонарушений и т.д. (см. https://adilet.zan.kz/rus/docs/V1500012456).

Таким образом, получается, что местное самоуправление в рассматриваемых городах осуществляется не только через местные маслихаты и акиматы, но и через указанные советы. Однако по результатам исследований, проведенных Центром актуальных исследований «Альтернатива» в 2016 и 2017 гг., вырисовывается следующая неблагоприятная картина по вопросам деятельности территориальных советах МСУ.

Прежде всего, большинство из опрошенных граждан не имеют никакого представления о данных органах и их деятельности. Соответственно практически никто из респондентов никогда не обращался в эти советы по тем или иным вопросам. К тому же мониторинг Интернет-ресурсов акиматов и маслихатов столицы республики, городов республиканского и областного значения выявил максимальное отсутствие общей и новостной информации о работе территориальных советов местного самоуправления и ее результатах.

Так, в Нур-Султане практически единственным источником официальной информации о рассматриваемых органах является Решение Маслихата города Астаны от 23 сентября 2016 года № 56/9-VI «О создании территориальных советов местного самоуправления города Астаны». Согласно этому документу в столице были созданы 6 территориальных советов МСУ. Из них 3 действуют на территории района «Алматы», 2 – района «Сарыарка» и 1 – района «Есиль». Также обозначены границы их деятельности, совпадающие с совокупными границами определенных избирательных округов (см. https://adilet.zan.kz/rus/docs/V16AAZ01071).

Имеется также Решение Маслихата города Астаны от 23 сентября 2016 года № 58/9-VI «Об утверждении состава территориальных советов местного самоуправления города Астаны». Однако с ним почему-то можно ознакомиться только на негосударственном интернет-портале «Zakon.kz» посредством приобретения доступа к нему на коммерческой основе (см. https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=32323388#pos=5;-106). В целом, никакой открытой информации о работе рассматриваемых советов, их руководителях и других членах, местах нахождения и графиках приема граждан на официальных Интернет-ресурсах акиматов столицы и ее районов нет.

В Алматы вместо территориальных советов до сих пор продолжают функционировать комитеты местного самоуправления (КМС), образованные в разное время на основании Временного положения о местном самоуправлении в городе Алматы. В свою очередь, данный документ был утвержден решением XIV сессии Алматинского городского маслихата второго созыва от 13 февраля 2002 года. Причем в свободном доступе его почему-то нет. Всего в Алматы действует 37 комитетов местного самоуправления, распределенных по 8 районам города (по состоянию на 2017 год – прим.). Вместе с тем такого направления деятельности, как местное самоуправление, ни указано на сайтах ни городского, ни районных акиматов. И только на сайте Аппарата акима Бостандыкского района Алматы приведена общая информация об основных направлениях деятельности КМС при отсутствии других сведений (см. https://www.gov.kz/memleket/entities/almaty-bostandyk/about/structure/departments/activity/11919/1?lang=ru).

Благодаря Решению Актауского городского маслихата Мангистауской области от 9 декабря 2016 года № 6/70 «О создании территориальных советов местного самоуправления города Актау» известно, что в данном городе созданы и действуют два территориальных совета МСУ. При этом четко обозначена территория их деятельности, совокупно включающая территорию определенных избирательных округов (см. https://adilet.zan.kz/rus/docs/V16MA003260). Однако на сайте Аппарата акима города Актау какая-либо общая и новостная информация о работе указанных советах полностью отсутствует.

Кстати, централизованный перевод в свое время Интернет-ресурсов центральных и местных исполнительных органов на единую платформу Gov.kz привел к ухудшению уровня информированности населения республики о различных направлениях работы данных органов и ситуации в различных сферах и регионах страны. К примеру, на бывшем сайте Аппарата акимата города Караганды (https://karaganda-akimat.gov.kz) в разделе «Местное самоуправление» были приведены данные по персональному составу и территории деятельности 15 территориальных советов МСУ. В настоящей же версии сайта (https://www.gov.kz/memleket/entities/akimat-karagandy?lang=ru) ничего подобного уже нет.

Из интервью, проведенных с членами данных советов отдельных городов в 2016-2017 гг., следует, что
территориальные советы МСУ фактически выступают своего рода связующим звеном между жителями соответствующих городов, с одной стороны, и акиматами городов или городских районов, с другой стороны. Каких-либо исполнительно-распорядительных полномочий они не имеют. Поэтому их основной задачей является доведение до местных органов власти, способных решать различные вопросы местного значения, информацию о наличии данных вопросов и необходимости их положительного решения.

При этом среди основных трудностей в работе данных структур их представители отметили, во-первых, отсутствие правовой базы их деятельности и, как следствие, официального статуса, четкой компетенции и полномочий этих советов и их председателей. Во-вторых, отсутствие собственных бюджетов, офисов, транспорта, оргтехники, штатного аппарата и т.д. К тому же большинство интервьюируемых членов территориальных советов МСУ осуществляют свою деятельность на общественных началах.

Таким образом, территориальные советы местного самоуправления в своем большинстве не способны выполнять полноценно функции органов МСУ в столице, городах республиканского и областного значения. Тем более, что они не пользуются большой известностью среди населения соответствующих городов. К тому же создание и деятельность с 2015-2016 гг. в данных АТЕ общественных советов – органов, имеющих совершенно другой статус и полномочия, фактически переключило внимание горожан на них. Хотя при этом общественные советы к местному самоуправлению никакого отношения не имеют.

В связи с этим представляется целесообразным реорганизовать территориальные советы местного самоуправления посредством:

— расширения их функций и полномочий по взаимодействию с местными жителями и органами власти;

— обеспечения их необходимыми организационными и материально-техническими ресурсами;

— перевода деятельности их председателей на постоянную основу с начислением и выплатой заработной платы;

— введения в аппаратах акимов столицы, городов республиканского и областного значения должности советника акима по вопросам местного самоуправления для обеспечения постоянной связи между данными акимами и действующими в вверенных им АТЕ территориальными советами МСУ;

— обеспечения постоянного системного информирования жителей указанных городов о работе территориальных советов МСУ посредством создания соответствующих разделов на официальных сайтах аппаратов акимов с публикацией информации общего, контактного и новостного характера, а также освещения работы советов в местных официальных СМИ.

Во всяком случае, эти и другие возможные меры позволят оживить работу территориальных советов МСУ. В противном случае в них не будет никакого смысла, как не было до сих пор. Другой возможный вариант – это упразднение данных советов. Но тогда правительству придется озаботиться созданием новых органов местного самоуправления в городах указанной категории во избежание отмеченного выше дисбаланса и вакуума в процессе вовлечения граждан к участию в развитии городов и решению вопросов местного значения.