Псевдоэффекты от квазигоссектора
В своем послании «Конструктивный общественный диалог – основа стабильности и процветания Казахстана» президент Касым-Жомарт Токаев поручил правительству и Счетному комитету провести анализ эффективности деятельности государственных холдингов и нацкомпаний.
Послание было озвучено в сентябре 2019 года и с тех пор Счетный комитет довольно регулярно исполняет это поручение, не только проводя соответствующие проверки на предмет соблюдения бюджетной дисциплины, но и осуществляя комплексную экспертизу результативности работы той или иной структуры. К сожалению, далеко не все эти документы можно найти в открытом доступе, но даже тех, что имеются, вполне достаточно для определенного размышления. Кроме того, некоторые весьма показательные выводы были озвучены председателем СК Натальей Годуновой в ходе слушаний, прошедших в обеих палатах парламента летом этого года.
Куда ни кинь-всюду клин
Так, например, выступая в июне этого года перед мажилисменами, глава Счетного комитета достаточно жестко раскритиковала ситуацию с приватизацией в квазигосударственном секторе страны.
– Доходы в Национальный фонд от приватизации квазигоссектора за 2017–2020 годы поступили в объеме 40 миллиардов тенге или 7% от суммы реализации. Остальные средства пошли на погашение внутреннего и внешнего долга. При этом, объем выплачиваемых государству дивидендов не превышает 7% от полученного чистого дохода, а по поручению президента должны выплачиваться 100%.
Существенно затягивается и давно анонсируемая и постоянно требуемая руководством страны трансформация этого сектора экономики. В частности, вряд ли можно считать успешными результаты исполнения комплексного плана на 2016–2020 годы которые были выполнены лишь на 62% процента от намеченного.
Зато произошел рост долговых обязательств, который в 2020 году составил почти 15% по сравнению с уровнем 2019 года.
Что же до непосредственно проверок, то по озвученным данным, только в отчетном периоде установлено 60 системных проблем и недостатков, выявлено финансовых нарушений на сумму в 41 миллиард тенге и неэффективное управление активами почти на 340 миллиардов тенге.
В связи с этим, оказались весьма неутешительны и общие выводы:
– Пока процессы трансформации квазигоссектора в высокотехнологичные и эффективные институты не дали эффекта, а в этом – ключевой фактор их стратегической роли в модернизации национальной экономики, – подчеркнула Наталья Годунова.
Не менее показательным стало выступление главы СК и в верхней палате парламента. Сенаторы, в частности узнали, что квазигосударственные структуры 77% своих закупок делают без конкурса у аффилированных компаний, а также «накручивают» стоимость капитального строительства:
Были названы и другие системные проблемы: нерегламентированная и непрозрачная дивидендная политика, а так же, существенные недостатки в корпоративном управлении. Например, в большинстве нацкомпаний до 58% в административных расходах занимает зарплата сотрудников и выплата других вознаграждений в виде премий и бонусов, размеры которых могут достигать 1,7 миллиона тенге в месяц. Мало того, ради выплат дивидендов руководство нацкомпаний даже готово залезать в долги:
– Есть факты, когда валютный заем привлекался «дочкой» одной из самых крупных нацкомпаний для выплаты дивидендов акционерам…
При этом, выплата вознаграждений и бонусов членам советов директоров (в некоторых холдингах выросшие за последнюю пятилетку в 55 раз) абсолютно не зависит от выполнения KPI или других показателей их успешной работы. А сама работа иной раз заключается в увеличении числа непрофильных активов и изысканием средств для их дальнейшего содержания.
Этот факт особенно заинтересовал депутатов верхней палаты:
– Есть серьезные вопросы по наличию на балансе субъектов квазигоссектора непрофильных активов: моторная яхта, спортивно-оздоровительный комплекс с лыжными трассами, кафе, гостиницей и другой инфраструктурой с затратами на их приобретение и содержание, которые не приносят коммерческой выгоды. Необходимо предусмотреть оценку эффективности квазигосударственного сектора в вопросе управления портфеля с акцентом на конкурентоспособность, рентабельность и финансовую устойчивость, – заявила в ходе обсуждения доклада Натальи Годуновой сенатор Ольга Перепечина.
В принципе, никаких сенсаций в докладе Натальи Годуновой по большему счету не было. Скорей это «повторение пройденного» с небольшими текущими нюансами и уточненными данными по периоду. А в целом об этом всем уже говорилось не раз.
Вот, например, цитата из доклада Счетного комитета, озвученного в феврале 2020 года: «Установлены системные проблемы, являющиеся причинами неэффективного использования государственных ресурсов и сдерживающие развитие рыночной экономики. По-прежнему отсутствует прозрачность в процедурах закупок, большая часть средств холдингов продолжает размещаться неконкурентным способом. Имеют место системные недостатки в дивидендной политике холдингов. Объем выплачиваемых государству дивидендов несоразмерен полученному чистому доходу. Низкий процент дивидендов в определенной степени обусловлен прочими распределениями в пользу акционера на финансирование непрофильных объектов, зачастую с завышенной стоимостью…»
А это, уже июль все того же 2020 года: «Несмотря на положительную тенденцию, в среднем 80% средств госхолдингов продолжает размещаться неконкурентным способом, с высокой долей внутригрупповых закупок. Например, только по одному товару – углю – обеспечение транспарентности и конкуренции в закупках «Самрук-Казына» позволило бы сэкономить 20% от стоимости данного товара, или около одного миллиарда тенге в год. Аналогичные примеры по закупу хлора, дизтоплива. Необходимо ускорить принятие единого закона о государственных закупках и закупках субъектов квазигосударственного сектора с проведением всех процедур на централизованной платформе на портале е-закупок министерства финансов…»
Справедливости ради, кое-что в этом направлении все-таки сделано было. Например, после того, как Министерство финансов все-таки признало, что закупки квазигосударственного сектора регулируются разными нормативными актами, было решено несколько упорядочить этот процесс. Для этого в нынешнем году был разработаны и приняты законы «О закупках отдельных субъектов квазигосударственного сектора» и сопутствующий ему закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам закупок отдельных субъектов квазигосударственного сектора», в которых, в частности, были предусмотрены механизмы предварительного обсуждения тендерной документации.
Правда, единым нормативным актом эти законы так и не стали. По крайней мере, презентуя эти законопроекты в мае нынешнего года, министр финансов Ерулан Жамаубаев уточнил: «Разработанным законопроектом предлагается регулировать закупки госфонда «Самрук-Казына» и иных национальных холдингов и нацкомпаний. Таким образом, документом будут охвачены более 250 нацкомпаний с учетом их дочерних организаций на сумму порядка 3,4 триллионов тенге. При этом регулирование закупок государственных предприятий, АО, ТОО при центральных и местных исполнительных органах предлагается сохранить в рамках Закона «О государственных закупках».
И здесь, по мнению некоторых экспертов, есть некоторое лукавство. Хотя бы потому, что по сей день в Казахстане весьма размыто само юридическое понятие «квазигосударственный сектор». Точнее – такового нет в природе (или точнее – в законодательстве страны). Законами предусматривается лишь понятие: «субъекты квазигосударственного сектора». И по большему счету к таковым надо относить абсолютно все организации с государственным участием, включая собственно государственные предприятия и самые различные ТОО и АО с разными долями собственности (то есть, более шести тысяч наименований). А не только «Самрук-Казыну», ее дочек-внучек и так или иначе вращающихся в их орбите крупные АО и ТОО. В результате, новые законы охватывают лишь вершину этого огромного айсберга, тогда как основной «квази-массив» остается жить «по старинке».
«Я не знаю, зачем и кому это нужно…»
Но вернемся непосредственно к результатам проверок. Если говорить о непосредственно нарушениях бюджетной дисциплины, то по-прежнему все измеряется миллиардами тенге, а производственные показатели не только не показывают рекорды, но даже не дотягивают до плана. Вот лишь пара показательных примеров:
«В марте 2021 года, Счетным комитетом был проведен государственный аудит эффективности управления активами акционерного общества «Samruk-Kazyna Construction». По итогам данного аудиторского мероприятия выявлены недостигнутые ключевые показатели деятельности, неэффективное использование активов, а также нецелевое расходование кредитных средств в сумме 8,5 миллиардов тенге»...
«В мае 2021 года, Счетным комитетом был проведен государственный аудит эффективности использования активов государства подведомственными организациями АО «НК «КазМунайГаз». В ходе аудита установлено недостижение ключевых показателей деятельности, а также несоблюдение требований законодательства и внутренних нормативных документов подведомственными организациями АО «НК «КазМунайГаз». В связи с чем, АО «НК «КазМунайГаз» было поручено принять меры по рассмотрению ответственности руководящих должностных лиц подведомтсвенными организациями, не обеспечивших достижение ключевых показателей деятельности и соблюдение требований законодательства и внутренних нормативных документов.
В соответствии с поручением Счетного комитета, по результатам государственного аудита привлечены к дисциплинарной ответственности 17 должностных лиц руководящего состава АО «Мангистаумунайгаз», ТОО «Национальная морская судоходная компания «Казмортрансфлот». В ходе аудита в АО «Мангистаумунайгаз» было выявлено заключение договора о привлечении заемных средств в целях дальнейшего распределения акционерам в виде дивидендов на сумму миллионов долларов США. В связи с чем, АО НК «КазМунайГаз» поручено принять меры по прекращению привлечения подведомственными организациями займов для выплаты дивидендов и приоритетного распределения имеющейся прибыли на выплату дивидендов…»
Как мы уже знаем, «очки, метры, секунды» или точнее – непосредственно выявленные объемы финансовых нарушений, это только часть работы СК. Но лично на мой взгляд, достаточно большой интерес представляет аналитическая деятельность, свидетельствующая не только о том, насколько эффективна работа компании и соответственно – насколько ее деятельность вообще нужна государству, но также дающая представление о положении дел в той или иной отрасли в целом. И вот здесь тоже можно обнаружить весьма характерные примеры.
Если обратится к результатам государственного аудита эффективности управления активами АО «Национальная компания «Актауский международный морской торговый порт», то помимо констатации выявленных финансовых нарушений и убытков, понесенных компанией, где например, можно отметить неэффективные расходы в общей сумме 4,6 миллионов тенге, уплаченные за услуги по аренде офисных помещений и аренду автотранспорта представительского класса в городе Нур-Султан (при том, что компания полностью осуществляет свою деятельность в городе Актау) или неэффективное управление активами на сумму 3 млрд. 510,1 миллионов тенге (речь идет о депозитах, некогда размещенных в АО «Bank RBK» и своевременно не снятых после информации об ухудшении положения банка) довольно много внимания уделено положению дел с морскими перевозками в целом:
«По сравнению с транспортными маршрутами, проходящими через Персидский залив, перевозка грузов через порты Каспийского моря в Европу является наиболее подходящей благодаря благоприятному климату и короткому маршруту. Вместе с тем, как показал проведенный аудит, увеличение пропускной способности морских портов не решило проблему реальной загрузки порта Актау и увеличения объемов морских перевозок. Анализ и оценка основных показателей Общества, показал, что за последние 10 лет доля перевозок груза, багажа и грузобагажа морским транспортом по отношению к другим видам транспорта не превышала 0,2%. Таким образом, порт Актау участвуя в перевалке грузов транспортируемых морским путем, оказывает минимальное влияние на общий транзит грузоперевозок в республике. Как отмечалось выше, в период с 2015–2019 годы превалирует снижение общей перевалки грузов. Несмотря на стабильный рост показателей перевозки и грузооборота, доля морской логистики в общем объеме транспортной отрасли незначительна и демонстрирует отрицательную динамику с 2011 года, что говорит о низкой востребованности услуг в данном сегменте…»
То есть, говоря проще – несмотря на всю привлекательность этого вида транспорта и выгодного географического положения, особых успехов за последнее десятилетие достичь, увы, так и не удалось. Как, впрочем, и реализовать намеченные планы: «Запланированная интеграция Морского порта Актау с СЭЗ «Хоргос» – «Восточные ворота» в полной мере не реализована, а эффективность оказанных ею услуг, фактически не сопоставимы с понесенными затратами».
Мало того, по поводу морских грузоперевозок даже нет легитимной статистической информации, так как деятельность находящегося в тех краях Актауского морского северного терминала (ТОО «АМСТ») вообще миновала статистические сводки:
«Необходимо отметить, что за период с 2016 по 2019 годы объемы перевалки и судозахода в ТОО «АМСТ» не учитывались при формировании официальной статистической информации, размещаемой на сайте Комитета по статистике МНЭ РК, что привело к недостоверному отражению производственных показателей деятельности морских портов Республики».
В итоге, наверное, не удивительно, что в рейтинге Глобального индекса конкурентоспособности Всемирного экономического форума («Рейтинг ВЭФ») Казахстан получил оценку 38,9 балла из 100 возможных и занял 99 место из 141 государства, опустившись на семь позиций, «что свидетельствует о снижении уровня эффективности работы казахстанских портов».
Возможно, все это произошло еще и потому, что как в уже завершенной программе инфраструктурного развития «Нурлы жол», так и в действующей Госпрограмме на 2020–2025 годы оказались вообще не предусмотрены показатели и мероприятия, нацеленные на повышение уровня фактической загрузки морских портов Казахстана. Да и само доверительное управление компанией, осуществляемое АО «НК «КТЖ», также оставляет желать лучшего:
«В состав группы АО «НК «КТЖ» вошли 11 аэропортов, три зоны международной торговли, АО «НК «Казавтожол» (национальный оператор по управлению автомобильными дорогами РК) и Актауский международный морской торговый порт. В связи с чем, АО «НК «КТЖ» приняла на себя управление дополнительными сферами деятельности, в которых не имела достаточного опыта...»
Или вот еще одна аудиторская проверка, на этот раз посвященная эффективности управления активами ТОО «Объединенная химическая компания» (ТОО «ОХК») и его дочерних организаций и охватывающая период деятельности этого «флагмана казахстанского химпрома» по 30 июня 2020 года:
«За весь период деятельности ТОО «ОХК», на капитализацию организаций, реализующих проектов в химической отрасли направлено в общей сложности 349,3 миллиарда тенге. При этом из 21-го запланированного проекта фактически реализовано лишь шесть проектов, из которых два проекта на сегодняшний день являются убыточными, три проекта являются инфраструктурными, а один проект не является полным производственным циклом и не функционирует на полную мощность. По результатам государственного аудита выявлено финансовых нарушений на сумму 900 миллионов тенге, неэффективное использование активов на сумму 71 миллиард тенге, экономические потери и упущенная выгода на сумму 7,6 миллиардов тенге и 67 процедурных нарушений».
Что же до отрасли в целом, то и она пребывает в зачаточно-бедственном положении:
«Казахстан, располагая большими запасами минерального и углеводородного сырья, обладает огромным потенциалом роста химической отрасли. Но, несмотря на принятие за последние годы целого ряда стратегических документов, в которых определены направления развития глубокой переработки углеводородного сырья, в Казахстане пока еще не создано полноценное нефтегазохимическое производство. В Казахстане доля вклада химпрома в ВВП страны составляет менее 1%, а внутренняя потребность в нефтехимической продукции на 94% покрывается за счет импорта».
В общем, тут впору задастся вопросом – ради чего в эту квази-структуру было вложено более 349 миллиардов тенге, чтобы на «выхлопе» иметь один процент вклада в ВВП и по-прежнему практически полностью зависеть от импорта?
Собственно, этим же вопросом, по сути, и задавалась председатель Счетного комитета, когда в своем докладе указала о том, что систематическое бюджетное финансирование отнюдь не мотивирует квазигоссектор на повышение рациональности использования государственных ресурсов:
«Объем финансирования субъектов квазигоссектора из республиканского бюджета в 2020 году сохранился на уровне 2019 года. Это 817 миллиардов тенге, из них не использовано порядка 20 миллиардов тенге. С учетом ранее накопленных остатков, таким образом, заморожено 56 миллиардов тенге. С ростом почти в три раза к уровню 2018 года. Деньги фактически не работают. А государство могло бы на них дополнительно построить 18 школ на 1,2 тысяч мест…»
Безусловно, пересчитывать, на что еще в теории можно было бы результативно потратить эти миллиарды можно достаточно долго. В любом случае, все эти вложения были бы куда как полезней, чем бездонная и ненасытная прорва «объектов квазигосударственного сектора» с их тщательной заботой о собственных финансовых интересах, выплатах щедрых премий и дивидендов, и фактически игнорированием интересов государственных…
А пока работа по «анализу эффективности государственных холдингов и нацкомпаний» эффективно ведется уже полтора года. И, наверное, рано или поздно «наверху» надо будет делать принципиальные выводы по полученным результатам. По крайней мере, теоретически поручение президента было нацелено именно на это. Хотя в нашей державе теория может расходиться с практикой весьма и весьма существенно. Тем более, если это касается каких-то «особо тонких материй»...
