Как происходит процесс оптимизации государственного аппарата?

В Казахстане продолжается сокращение чиновничьего аппарата. По крайней мере, должно сокращаться. В теории. Или точнее – во исполнение поручения президента Касым-Жомарта Токаева, озвученного в сентябре прошлого года. Тогда глава государства поручил ускорить сроки сокращения госаппарата и работников квазигосударственного сектора на общую численность в 25 процентов, из которых 10% полагалось сократить до конца прошлого года, а еще 15% – в течение первого полугодия года нынешнего. Что же до оставшихся сотрудников, то им следовало повысить заработную плату. Причем, не абы как, а в зависимости от результатов работы каждого отдельно взятого чиновника, для чего должна быть разработана некая «факторно-балльная шкала».

И вот после всего этого, по словам президента Токаева, на государственной службе и в квазигосударственном секторе все станет намного лучше:

– Это приведет к усилению ответственности и мотивации государственных служащих. Мы остро нуждаемся в новых кадрах, профессиональных, со свежими взглядами и инициативами...

Правда, совсем уж рубить с плеча и «омолаживать» без разбору президент не рекомендовал:

– В то же время важно обеспечить преемственность и институциональную память, не допуская падения профессиональных и этических требований...

Ну и в качестве первого примера решительных действий глава государства показательно упразднил институт ответственных секретарей в республиканских министерствах и ведомствах.

– Вместо укрепления стабильности работы их деятельность показала обратный эффект. Многие не ладили с министрами. Теперь их обязанности перейдут к руководителям аппаратов профильных ведомств, а спрос будет с одного человека – министра, – неодобрительно высказался о предыдущей деятельности ответсекретарей Касым-Жомарт Кемелевич, подписывая соответствующие реорганизационные документы.

К дальнейшей судьбе неспособных наладить стабильность работы ответсеков мы более подробно вернемся чуть позже. А пока вкратце вспомним предыдущие этапы реформирования государственной службы в нашей стране, сопровождающиеся сокращением штатной численности чиновников.

К теме уменьшения и оптимизации штата государственных служащих в стране обращались в 2006, 2010, 2012, 2014, 2015 и 2019 годах (таким образом, нынешняя попытка является уже восьмой по счету за последние пятнадцать лет).

Наиболее результативной (по статистическим данным Агентства по делам государственной службы – АДГС), являлась попытка образца 2010 года, когда был принят президентский указ «О мерах по оптимизации штатной численности органов, содержащихся за счет государственного бюджета», на основании которого действительно одномоментно было сокращено 15% штата органов государственного управления всех уровней. В результате чего, количество госслужащих на тот год составило 90 тысяч человек (рекордный минимум за последнее десятилетие). К 2013-му году количество чиновников опять выросло до 98 тысяч. Само АДГС объясняло это «разаттестацией отдельных должностей правоохранительных органов, таких как таможенные органы, финпол, прокуратура, гражданская защита. То есть, рост численности обусловлен не увеличением штата сокращенных госорганов, а переходом сотрудников иных категорий в разряд административных служащих». И в последующие годы эта численность в принципе сохранялась с незначительными колебаниями в пределах 97–98,7 тысяч человек.

Сами государственные кадровики уверяли, что это очень оптимальное число, особенно в сравнении с концом 90-х годов, когда количество разномастных бюрократов зашкаливало за 125 тысяч (при официальном числе населения страны в 14 миллионов человек). Теперь соотношение все таки поприличней – 97 тысяч чиновников на 18 миллионов жителей страны. И если посмотреть в процентах, то выйдет примерно 18%, что почти как во многих так называемых «развитых странах» (впрочем, об этом чуть позже).

Любопытно, что как мы уже могли убедиться, амплитуда колебания числа «государственных людей» в последние десятилетие была достаточно стабильна. То есть, не «шаг вперед, два шага назад», а полное восстановление утраченного в течение следующих года-полутора.

Например, еще в 2006 году президент Назарбаев предложил сократить штатную численность государственного аппарата ровно на треть. И, конечно же, повысить заработную плату оставшимся. Вроде бы даже сократили (хотя конечно не на треть). Но ровно через год чиновничий «статус-кво» был благополучно восстановлен (при уже новых зарплатных расценках).

Тогдашний депутат Мажилиса Владимир Нехорошев (к слову член НДП «Нур-Отан») тогда происходящему удивился настолько, что в ходе одного из заседаний предположил, что «чиновники у нас размножаются неполовым путем».

Еще через пару лет, в 2010 году, как уже говорилось выше, было сокращено 15% различных клерков всех уровней и рангов. Восстановление произошло буквально за пару лет, даже с небольшим увеличением. И так далее…

И вот очередная кампания по сокращению. По состоянию на прошлый год, в стране насчитывалось порядка 98 тысяч чиновников. Соответственно, в теории, к июлю их должно остаться не более 74 тысяч человек. А более 24 тысяч бывших клерков начнут искать себя в других областях общественно-полезного труда, осваивать новые профессии, воскрешать былые навыки и умения… Вы в это верите?

В принципе, «верить-не верить» тут конечно не обязательно – «не в церкви», как говорил один из литературных персонажей. Гораздо лучше рассмотреть основные схемы нынешней оптимизации на практике.

Одной из первых, о грядущей реформе в своем интервью республиканским СМИ высказалась председатель Агентства по делам государственной службы Анар Жаилганова:

– Я хочу подчеркнуть, что в этом году сокращение пройдет безболезненно, потому что 8,5% из 10 сокращаемых будут обеспечены за счет незаполненности имеющихся и потенциальных вакансий….Я с акиматами разговаривала, почти у всех есть вакансии, за счет чего они людей сохранят. Только вот в Кызылординской области – у них маленький процент вакансий – будут искать сокращаемым госслужащим работу в подведомственных организациях. Я хочу подчеркнуть, что это уже не госслужба. Вот акиматам легче всего в этом плане, у них много подведомственных организаций…

Заодно главный государственный кадровик немного порассуждала о специфике самого сокращения и нелегкой доли наших сограждан-чиновников:

– Многие неправильно воспринимают, как будто мы не хотим сокращаться. Нет, просто я исхожу из интересов людей. Не знаю, про госслужащих говорят разное, почему-то их не любят. Почему мы все думаем, что это какая-то неприкасаемая каста? Это же не так. Это те же члены нашего общества, живут на одну зарплату, у них тоже есть семьи, дети, которых надо водить в садик и школу, у многих из них ипотечные кредиты. Поэтому мы будем очень стараться минимизировать реальное сокращение людей, чтобы не допустить роста безработицы…

А затем пошли рапорты с мест. Вполне предсказуемо, планы местных кадровиков мало отличались от видения ситуации из кабинета председателя АДГС:

– Оптимизация должностей будет происходить за счет сокращения имеющихся и потенциальных вакансий. Кроме того, ежегодно госслужащие выходят на пенсию, некоторые сами увольняются, переходят в частный сектор и иные организации. Особое внимание будет уделено на целесообразность замещения высвобождающихся таким образом вакансий. Если говорить в цифрах, то на сегодня в местных исполнительных органах региона штат составляет 3739 единиц, при этом вакансий 410 или 11%, – сообщил руководитель департамента по делам государственной службы по Костанайской области Асхат Искендиров.

Кое-где, в частности, в Алматинской области, даже умудрились в кратчайшие сроки перевыполнить план по «сокращениям». Правда, за счет все тех же вакансий, причем как выясняется вакансий «постоянных» – иначе говоря, никогда не заполняемых:

– В местных исполнительных органах области до конца 2021 года сократили 1061 должностей, в том числе постоянных вакансий – 230. К примеру, нашим агентством уже проведено сокращение штатной численности на 25%. В итоге штат только нашего департамента за счет сокращения постоянных вакантных должностей сократился с 44-х единиц до 32-х единиц, то есть на 27%, – отчиталась в феврале нынешнего года руководитель департамента по делам государственной службы по Алматинской области Ляззат Бейсекулова.

Примерно в том же ключе высказался и руководитель департамента по делам государственной службы по Акмолинской области Берген Беспалинов:

– Мы проводим работу по функциональному анализу. У нас сегодня порядка десяти процентов вакансий, то есть сокращения могут пройти безболезненно. Сокращение должно быть не механическим, а должно иметь под собой четкую основу и анализ. Чтобы сокращение не повлияло на качество работы госаппарата, чтобы сотрудники не пострадали…

– Полагаем, что сокращение в основном, будет проведено за счет имеющихся постоянных вакансий. На первое июля текущего года количество вакантных должностей в госорганах области составило 9,2% или 625 единиц. В следующем году 171 госслужащий выходит на пенсию – это 2,5% от штата. Но решение о сокращении конкретных должностей каждый госорган принимает самостоятельно, – предоставила расклад по Карагандинской области руководитель тамошнего отделения АДГС Айгуль Байханова.

В Северо-Казахстанской области о сокращении поговорил лично аким Кумар Аксакалов, сообщивший, что в 2020-м году под таковое попадает 274 человека, в 2021-м – еще 370, но никто без работы не останется, так как ряд функций государственных органов передается в «конкурентную среду», куда перейдут и сами чиновники, очевидно продолжая исполнять все те же функции.

Ну и так далее. Особой оригинальностью, как видим, рапорты с мест не отличаются, в первую очередь (а так же во вторую, а возможно даже и в третью) упор будут делаться на сокращение вакансий путем применения образной функции «Delete».

Что любопытно насчет функции «Восстановить» (в данном случае упраздняемые вакансии) мгновенно возникла некоторая заминка и даже путаница.

Буквально сразу после заявления президента Токаева о необходимости провести сокращения председатель АДГС Анар Жаилганова заговорила о возможном моратории на будущее трудоустройство в госорганы:

– Мы хотим объявить мораторий, этот вопрос сейчас прорабатывается и находится на согласовании. Мы хотим объявить мораторий на вакансии и конкурсы, чтобы пока не принимали на государственную службу какое-то время в 2020 году, и, возможно, в 2021 году тоже. Потому что говорить о сокращении и одновременно набирать людей будет неправильно.

Но буквально через пару месяцев решила, что этот вопрос пока ставить несвоевременно:

– О моратории еще рано говорить, мы об этом думали, но еще окончательное решение не принято по мораторию, потому что мы в этом году мы безболезненно и без этого можем выполнить поручение главы государства, поэтому этот вопрос всего лишь на стадии обсуждения, поэтому про мораторий пока я сказать не могу. Если будет окончательно принято решение со стороны администрации президента и руководства страны, тогда я об этом дополнительно скажу…

Заодно глава агентства в очередной раз напомнила о том, что сокращение будет обеспечено в основном за счет вакантных должностей и за счет ежегодной текучки кадров.

– У нас ежегодно высвобождается более одной тысяч единиц за счет выхода работников на пенсию, а также порядка шести тысяч человек – у нас сменяемость – ежегодно шесть тысяч госслужащих переходят в частный сектор или иные организации. Вот эти вот инструменты тоже будут использованы.

Решение по мораторию на вакансии, похоже, не принято до сих пор. По крайней мере, бегло пробежавшись по порталам государственных органов, открытые вакансии я обнаружил везде.

Например, в аппарате акима Алматы даже требуется руководитель отдела защиты государственных секретов. Согласно условиям конкурса, претенденту необходимо иметь такие качества, как добропорядочность, стрессоустойчивость и инициативность. Кроме того, у него должна быть «ориентация на потребителя услуг и его информирование»…

Кстати, про «инициативность» государственных служащих часто говорит президент Токаев. И судя по рассказам главы Агентства по делам государственно службы, в ее ведомстве уже предприняты все необходимые усилия для того чтобы поднять инициативность оставшихся после сокращения работников на должную высоту:

– Мы уже перекрасили стены в жизнерадостные оттенки – салатовый, голубой – и приготовили постеры-мотиваторы. Это чисто скандинавский стиль. Сотрудники будут больше креативить, меньше уставать, у них будет повышаться работоспособность. Президент же сказал, что госслужащие не должны быть безликой массой, они должны быть инициативными. Но как они будут такими, если им условия не создавать? Мы не потратили на ремонт ни копейки бюджетных денег, а привлекли средства международных партнеров. У наших госслужащих будет новый подход к рабочему месту. То есть столы не будут прикреплены к конкретным работникам. Они могут сесть за любое рабочее место. Это новая творческая атмосфера, располагающая к креативу…

Впрочем, мы немного отвлеклись, поэтому от грядущего креатива кадровиков вернемся к теме оптимизации и более подробно рассмотрим судьбу сокращенных сотрудников.

Как уже говорилось ранее, первыми под сокращение попали такие важные персоналии как ответственные секретари министерств. Причем, вместе с должностями. Формулировку мы тоже помним – многие из них не смогли наладить работу и не ладили с министрами.

В новых непростых условиях уже после сокращения им все-таки предстоит налаживать работу и искать общий язык с руководством. Потому как большинство ответсекретарей стены родных министерств и ведомств так и не покинуло.

Бывший ответственный секретарь Министерства энергетики Талгат Момышев был назначен руководителем аппарата этого же министерства. Аналогичные должности в «своих» министерствах получили бывший ответсек Министерства труда и социальной защиты населения Аида Курмангалиева, ее коллега из Министерства торговли и интеграции Жанибек Нупиров и ответсек Министерства национальной экономики Арман Джумабеков.

Характерно, что в министерствах должности руководителя аппарата до этого времени не было и она заменила упраздняемых ответсеков.

Чуть позже, в кресло руководителя аппарата Министерства сельского хозяйства пересел бывший ответсек МСХ Марат Оразаев. А вот бывший ответсекретарь Министерства юстиции Азамат Амиргалиев чистым аппаратчиком возможно быть не захотел, поэтому стал вице-министром в том же ведомстве. Аналогичные должности получили ответсек Министерства индустрии и инфраструктурного развития Мереке Пшембаев (только в МЧС) и ответ секретарь Минздрава Асем Нусупова. Пост первого вице-министра в родном ведомстве получил сокращенный ответсек Министерства цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности Ануар Ахметжанов.

Несколько выбивались из общего ряда бывший ответственный секретарь Министерства экологии, геологии и природных ресурсов Сабит Нурлыбай, который занял кресло главы Комитета по правовой статистике и спецучетам Генпрокуратуры и ответсекретарь МИД Аркен Утенов, перебравшийся на должность заместителя председателя Агентства по стратегическому планированию и реформам…

В общем, с ответсекретарями разобрались довольно оперативно. Теперь очередь за теми, кто все-таки реально попадет под сокращение (когда закончатся «постоянные вакансии», выходцы на пенсию и увольняющиеся добровольно). На одном из интернет-форумов, где «тусуются» «государевы люди», я обнаружил довольно много постов с опасениями, что под сокращения в первую очередь будут попадать молодые специалисты (что, впрочем, опровергают в АДГС). Однако аргумент о том, что не имеющим стажа три года государственной службы можно не выплачивать компенсацию в размере четырех окладов, по мнению самих чиновников, участвующих в обсуждении этой важной для них темы, вполне возможно может стать решающим в выборе кандидатуры...

Ну а что говорит международный опыт, на который у нас периодически любят ссылаться? Как обстоят дело с армией чиновников в целом и процессом их оптимизации в частности в других государствах?

Для начала посмотрим общую статистику – сколько государственных служащих приходится на общее количество населения. На фоне многих держав, Казахстан выглядит вполне не забюрократизировано – всего 51 чиновник на 10000 граждан страны. Для примера – на те же 10 тысяч человек в Китае приходится 72 чиновника, в США – 100, а в России – вообще 108.

Что же касается Европы, то там сравнения будут немного некорректны, так как во многих странах в число государственных служащих включаются врачи и учителя. В результате, согласно официальной статистике, в таких странах, как Германия, Дания, Норвегия, Швеция и других, госслужащие составляют около 30% (в Германии в число госслужащих не входят врачи, но зато присутствуют многие юристы и нотариусы, так как они «выполняют суверенные функции государства»).

В любом случае, сравнивать их 30% с казахстанскими 18-ю будет не корректно (а ведь периодически сравнивают), так как у нас к госслужащим относятся лишь чиновники в своем самом кристальном виде.

Что же до сокращений, то и здесь в разных странах существуют десятки своих нюансов. Например, в США действует трехуровневая система государственного управления, включающая в себя федеральный, региональный и местный уровень. В свою очередь, сотрудники подразделяются на людей, работающих по правительственным контрактам, правительственным грантам и обычным трудовым контрактам. Они и называются по разному – правительственные госслужащие (кстати, чаще всего подверженные ротации при смене первого руководителя), гражданские госслужащие (это профессиональные чиновники, в свою очередь подразделяющиеся на высших руководителей, младших руководителей, специалистов, обеспечивающих специалистов и делопроизводителей) и служащих общественного характера, чей труд оплачивается из местного бюджета (как правило – штата).

Есть еще и вспомогательно-технический персонал, статус которого бывает размыт в зависимости от законов того или иного штата, и профессорско-преподавательский состав, который в одних местах входит в число госслужащих а в других нет (здесь часто зависит от степени финансирования того или иного учебного заведения из бюджета).

По поводу каждой категории существуют четкие стандарты увольнения, поэтому, если посмотреть статистику за последнее десятилетие, то, несмотря на целый ряд заявляемых реформ, общее число госслужащих остается практически неизменным – порядка 22 миллиона человек (из них 2,1 миллион составляют чиновники федерального значения). Основное условие подобной незыблемости в том, что крайне редко корректируются штатные расписания на всех уровнях. Очевидно, предполагается, что лишних и дублирующих функций у государственных служащих США практически нет.

А вот в Британии не так давно, как и у нас, проводили реформу по сокращению государственных служащих, в результате чего их количество через полтора года после начала реформирования выросло на 600 тысяч человек и составило 5,8 миллионов, что увеличило показатель с 18% чиновников на количество активного населения до 19%...

Аналогичная метаморфоза в течение десяти лет произошла в Бразилии, где после ряда реформ по «оптимизации управления» количество государственных служащих выросло с 3,9 миллиона человек до 6,5 миллиона и в честь этого «для повышения престижа профессии» уже несколько лет 28 октября справляется День государственного служащего.

Буквально на днях о грядущей реформе государственного управления заявили в Украине. Вице-премьер Денис Шмыгаль анонсировал «массовое сокращение государственных служащих» (впрочем сразу уточнив, что это в основном произойдет за счет вакансий, коих на сегодняшний день в стране насчитывается 39 тысяч). В результате, ситуация будет напоминать казахстанский опыт и такой же хороший результат – по словам Шмыгаля, в 2021 году число госслужащих за счет ликвидации ряда вакансий сократится на 10%.

Что же касается Российской Федерации, то ее опыт «сокращения» можно и вовсе назвать «образцово-показательным». Согласно статистике – если 20 лет назад в стране насчитывалось 39 тысяч сотрудников федеральных органов власти и 1,1 миллиона региональных, то к 2020 году после бесчисленных «сокращений», проводимых всеми правительствами, их уже оказалось, соответственно, 50 тысяч и 2,1 миллиона человек!

Кстати, очередное сокращение осенью прошлого года анонсировал и премьер-министр Михаил Мишустин:

– Откладывать реформу больше нельзя. Важно быстро и качественно настроить систему государственного управления. Поэтому предлагаю начать оптимизацию системы управления с первого января. И не растягивать, а провести ее за три месяца – до первого апреля. Нужен не огромный, а рационально сформированный штат компетентных специалистов и четко определенная сфера ответственности каждого органа исполнительной власти.

О выполненной работе кадровики российских министерств и ведомств торжественно отчитались 30 марта этого года. Наверное, это ни кого не удивит, но вся оптимизация и там уложилась исключительно в сокращение вакансий. Причем, в целом ряде учреждений их было столько, что даже после «массового сокращения» в резерве остались до 30–40 вакантных должностей. На это появилось и соответствующее объяснение: «В министерствах сохраняется пул вакансий, необходимый как для приема на работу молодых перспективных специалистов, так и для дальнейшего карьерного роста профессионалов в различных областях».

В общем, мировой опыт чиновничьего «сокращения» поистине бесценен и явно учитывается коллегами из кадровых департаментов практически во всех государствах, невзирая на так называемую «степень развитости».

– Армия этих оглоедов после сокращений опять растет… – отметил тенденцию в своем комментарии одному из республиканских СМИ политолог Данияр Ашимбаев еще в начале 2012 года. С тех пор, как видим, в количественном отношении изменилось немногое. Причем, практически повсеместно. Правда, здесь важен еще один нюанс – качество работы этих самых государственных служащих в разных странах мира. Но это уже будет совсем иная тема…