Генштабу власти — 30 лет
Через несколько дней постсоветский мир отметит тридцатилетие «августовского путча» — события, которое сделало необратимым распад Советского Союза. Нет, конечно, Союз можно было сохранить, но ни у элит, ни у населения, ни у спецслужб и армии такого желания тогда не возникло. Юбилей дает возможность вспомнить некоторые вехи и общей, и собственной истории.
Применительно к системе нашего государственного управления августовские события 1991 года привели к двум достаточно важным событиям. Во-первых, был образован Совет безопасности республики, который сегодня считается одним из основных рычагов влияния первого президента на политическую систему Казахстана после своей отставки с поста главы государства. А во-вторых, основным центром принятия решений стал президентский аппарат (ныне — администрация).
И у СБ, и у АП своя сложная, запутанная и неоднозначная история. Совбез был создан 30 лет назад, но только через 2 года стал более или менее постоянно действующей структурой. Его состав, полномочия, аппаратный вес и политическое влияние часто менялись — в зависимости от текущей конъюнктуры и личности его секретаря. Весной 1997 г. секретарь СБ получил статус помощника президента, что как бы должно было зафиксировать его высокий статус, но двойная должность вводилась нерегулярно, да и некоторые секретари не располагали авторитетом у силовиков. Это тот самый случай, когда функции и полномочия, прописанные в законах или указах, нужно еще и заслужить-завоевать. С началом процесса транзита власти статус СБ стал еще более специфическим, поскольку его аппарат и председательство перешли от главы государства — лидера нации только к лидеру нации, хотя секретарь СБ и остался помощником главы государства. После некоторого замешательства и чехарды вопрос был отрегулировал сначала четким разделением кадровой номенклатуры, потом — созданием отдельного отдела в администрации и в конце концов — практически идеальным решением, когда на пост секретаря СБ был назначен опытный и энергичный политик Асет Исекешев, ранее бывший министром, вице-премьером по реализации ГП ФИИР, акимом Астаны и руководителем АП. С его приходом конфликтность отошла на второй план, работа аппарата качественно перестроена, а Исекешев смог найти адекватное место между Ак Ордой и Библиотекой.
Что касается АП, то тут нужно пояснить. Аппарат президента, в самом начале называвшийся канцелярией президента, был создан в мае 1990 г., после учреждения поста президента. В его основу легли некоторые структурные подразделения аппарата Верховного Совета, дополненные кадрами из партийного аппарата и Совмина. В конце того же года Аппарат президента был объединен с Управлением делами (аппаратом) правительства в рамках консолидации системы государственного управления. Такой режим работы продлился до лета 1994 г. и способствовал укреплению авторитета и веса президентского аппарата, но основным властным органом продолжался оставаться ЦК Компартии Казахстана. С учетом того, что Нурсултан Назарбаев был и президентом, и первым секретарем ЦК, снаружи разница не замечалась, тем более что шел процесс сокращения партийного аппарата и его статуса и наращивание авторитета президентской вертикали, но определенные нюансы были.
В августе 1991 г. в центре партия приказала долго жить. На местах ситуация была разной. В Казахстане Компартия стала Соцпартией, куда перебралась часть прежнего аппарата, но наиболее весовые фигуры (Абдыкаримов, Шепель, Карибжанов) ушли в Аппарат президента, который с тех пор стал основным центром обеспечения президентской власти. Как уже отмечалось, весной-летом 1994 г. были разделены аппараты президента и правительства, осенью 1995 г. аппарат был преобразован в Администрацию, а Управление делами президента стало самостоятельной структурой.
Структура и политический вес президентского аппарата и его руководителя неоднократно менялись. Руководитель АП в первые годы воевал за влияние с вице-президентом, премьером и его замами, госсоветниками, затем «мерялись весом» руководители АП, госсекретари, управляющие делами, помощники (а в 1996-1999 гг. существовал еще и пост первого помощника). К тому же нужно учесть, что замы руководителя АП и начальники структурных подразделений назначались главой государства с формального согласия главы администрации и не всегда ориентировались на его мнение. Сами главы АП были людьми разного характера и опыта — кто-то более авторитарный руководитель, кто-то — более мягкий, склонный к выработке консолидированной позиции. Это тут же отражалась и на авторитете всей администрации. В общем, скучно не было. К тому же Нурсултан Абишевич старался сохранять альтернативные каналы получения информации и поддерживать плюрализм в экономических и политических сценариях.
Процесс распределения влияния внутри АП был юридически формализован, но де-факто таковым никогда не был. Впрочем, это касалось не только администрации, но и всей системы высшего управления. В какой-то момент госсекретарь исполнял обязанности главы АП, в другой — глава АП исполнял обязанности госсекретаря. Самые сильные и влиятельные руководители АП практически не имели влияния на канцелярию президента, которая, являясь структурным подразделением администрации, стала совершенно автономным хозяйством.
Помимо канцелярии, которая «съела» госнаграды, бухгалтерию, общий отдел, отдел госсекретов, а также часть отдела кадров, пресс-службы и протокола, в структуре АП традиционно выделялись идеологический, регионально-контрольный, экономический, международный и государственно-правовой блоки. Они иногда сливались, разделялись, имели более одного куратора, но такая схема более или менее прижилась. Блоками, как правило, руководят замы руководителя и/или помощники президента, но это упирается в сложный расклад между ними, руководителем АП, госсекретарем, секретарем СБ и управляющим делами.
С началом транзита ситуация стала сложнее и запутаннее. Пока один человек был главой государства и лидером нации вопросов не возникало, но в марте 2019 г. в определенный ступор впали даже весьма опытные чиновники. Перечень постов, которые остались за Нурсултаном Назарбаевым, был достаточно широк и, хотя многие из них имели (и имеют) статус консультативно-совещательных органов, надо учитывать их символичность — нация, народ, безопасность, партия власти и «Самрук-Казына». Оставшееся перешло в ведение нового главы государства, вместе с администрацией, из которой «уехали» в ведение Библиотеки аппарат СБ и канцелярия президента (не только в смысле названия и руководителя этой структуры, но и аппаратно-политического веса).
Начался сложный процесс формирования старой-новой структуры и определения ее места в политической системе страны. Последний глава АП при Назарбаеве Асет Исекешев покинул свой пост и это решение было скорее символичным — новому президенту нужен новый руководитель администрации. После сложных консультаций на этот пост был выбран госсекретарь Бакытжан Сагинтаев. Основным аргументом в пользу этой кандидатуры было то, что экс-премьер имеет политический и аппаратный опыт, считается тяжеловесом и сможет выстроить работу администрации в новых условиях. Ситуация, однако, показала другое. Сагинтаев всего месяц назад покинул пост главы правительства после уничижительной критики со стороны президента, что сказалось на его авторитете. С новым премьером Аскаром Маминым отношения у него были не самые лучшие по совместной работе в прежнем правительстве. К тому же Сагинтаев, еще будучи премьером, показал себя плохим координатором и был ориентировал на укрепление личного влияния, что оказало негативное воздействие на взаимоотношения внутри АП, между Ак Ордой и Библиотекой, правительством, партией и парламентом. В довершение ко всему, администрация не смогла обеспечить эффективное планирование и управление кампанией по выборам президента, прошедшими в июне 2019 г. Последние завершились акциями протеста и массовой критикой со стороны независимых наблюдателей.
После выборов Токаев вновь назначил Сагинтаева руководителем АП, но быстро определился с кандидатурой его преемника. Через 2 недели Сагинтаева отправили акимом многострадального Алматы, а руководителем АП стал аким Кызылординской области Крымбек Кушербаев — один из наиболее опытных, эффективных и авторитетных политиков страны. Последний в отличие от предшественника весьма энергично приступил к работе. Администрация активизировалась по всем направлениям. Была утверждена новая структура — в частности, создан отдел по контролю за рассмотрением обращений. Сформирован Национальный совет общественного доверия, принята новая Система ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов, создана Национальная комиссия по молодежному кадровому резерву. Со скандалом смещен аким Шымкента Абдрахимов. Вместе с тем, прежде пассивная администрация слишком уж активизировалась, шаткий баланс начал трещать. Некоторые фигуры из окружения самого Кушербаева попали под обстрел, и, не проработав в своей должности и трех месяцев, он был переведен на пост государственного секретаря. Формально это является повышением, но фактически переводом на работу с преимущественно представительскими функциями. Госсекретари традиционно сами «отгрызали» себе полномочия, но, насколько можно судить, на сегодняшний день существует джентльменское соглашение по данному вопросу.
Но ситуацию надо было менять. За календарный год сменилось три главы администрации президента, причем половина этого срока пришлась на Исекешева. Частые смены руководителей АП производили негативное впечатление на авторитет власти и внутри, и снаружи. И в этой ситуации возникла кандидатура акима Карагандинской области Ерлана Кошанова, который до этого был сенатором, представителем правительства в парламенте, вице-министром транспорта и коммуникаций и руководителем Канцелярии премьер-министра (т.е. руководителем правительственного аппарата, причем в четырех правительствах подряд). Кошанов показал себя спокойным и авторитетным руководителем, грамотным чиновником, который умел сочетать аппаратную жесткость и политическую дипломатичность. С его приходом кадровая чехарда прекратилась, конфликты между двумя аппаратами были предельно локализованы, выработана модель спокойного и конструктивного взаимодействия с правительством, парламентом, акимами и партией. Нужно учесть, что эта модель соответствует и характеру нового президента, не склонного к резким и радикальным решениям, кардинальным разворотам и конфликтам вообще. Доверие к руководителю выросло настолько, что именно на него было возложено правовой реформой: Кошанов возглавил Комиссию по реформе правоохранительной и судебной систем при президенте и соответствующую рабочую группу Высшего совета по реформам.
В сентябре, кстати, исполнится уже два года с момента его назначения на должность, и в череде кадровых решений президента его работа кажется одной из наиболее оптимальных. Что касается кадровых решений самого Кошанова, то он выдвинул своего бывшего сослуживца по правительственному аппарату Ержана Жиенбаева на ключевой пост заместителя руководителя по государственно-правовой работе (через него идет вся законотворческая и нормативно-правовая работа и кадры правоохранительных органов). А его бывшие замы по Караганде успешно работают министром образования и науки, вице-министрами в ряде других ведомств. Тихо и без шума руководитель АП расставляет кадры на ключевых позициях.
История на месте не стоит. Даже события последних двух лет уже тянут на несколько пространных томов, но и итоги подводить, на мой взгляд, пока еще рано. Впереди еще немало весьма интересных событий, некоторые из которых относятся скорее к сфере здравоохранения, а другие — к сфере психологии. Но об этом нужно поговорить отдельно.
