На вершине властного зиккурата
Историю систем управления можно свести к трем формулам. В первой плохой аппарат работает плохо, во второй хороший аппарат работает плохо и в третьей — хороший аппарат работает хорошо. Есть еще такое, что плохой аппарат работает хорошо, но это явно аномалия.
В Казахстане можно отметить такую ситуацию: во многих властных кабинетах сидят достаточно квалифицированные и опытные работники, которые выдают в общем-то неплохие решения, но эти решения не работают. И решения вроде правильные, и анализ сделан толковый, и вводные данные изначально очищены от приписок, и система мониторинга, оценки и контроля присутствует, но в целом система не дает результата. Это означает, что проблема состоит не в аппарате, а в том, как он работает, генерирует задачи и стремиться достичь цели.
Мы видим, что министерства, агентства, акиматы, нацкомпании, т.е. важные звенья властной цепи работают вразнобой. Сами себе ставят задачи, сами их реализовывают и сами их оценивают. Обратной связи толком нет. Редкие руководители вообще прислушиваются к стороннему мнению, еще реже идет реакция на «социальный запрос», а уж к критике отношение в целом негативное. Общественный договор? Нет, не слышали.
Представительная власть на местах как явление отсутствует, поскольку представляет лишь то, что им дают акиматы. С парламентом жестче, но он ориентирован больше на социальную политику и обязательства министерств, нежели на жесткий противовес.
Вопрос автоматически уходит наверх, в структуры президентской власти, то есть в Администрацию президента.
АП имеет правовой статус госоргана, непосредственно подчиненного главе государства, то есть аналогичный с многочисленными агентствами, Управлением делами и спецслужбами, но традиционно «веет» над всеми остальными. Нужно понимать, что в нашей политической традиции формальный статус — это одно, а реальный политический вес никакой должностью не определяется. Руководителям администрации, ее ключевым функционерам (впрочем, как и другим чиновникам) статус и влияние нужно постоянно «выгрызать» и подтверждать. Кроме того, говоря об АП нужно отметить еще два вопроса. Во-первых, в ней нет, да и практически никогда не было линейного подчинения. На большинстве направлений сидит не один, а два куратора. Так, идеологию курируют Кушербаев, Абаев и Карин, экономику — Сулейменов и Бозумбаев, международные вопросы — Нуртлеуов и Казыханов, силовиков — Исекешев и Жиенбаев. Во-вторых, функции руководителя по смене кадров достаточно ограничены. Структура и кадровый состав АП представляют собой сложное смешение археологических слоев, назначенных при разных руководителях, а также тех, кто был назначен лично президентами, без особых согласований с кураторами. Поэтому основная задача каждого руководителя администрации — создание из этого сложного массива команды, в которой он будет выступать не сколько в качестве лидера, а столько как координатора и главного звена между президентом и его администрацией.
Администрацию ровно два года возглавляет Ерлан Кошанов, в прошлом руководитель правительственного аппарата и аким Карагандинской области. Его «укрепление» в статусе главы АП заняло какое-то время, отчасти связанное с тем, что два его предшественника продержались в этой позиции всего несколько месяцев, и никто не ожидал, что Кошанов сможет надолго закрепиться. Но последний выстроил грамотную систему отношений внутри администрации, и в итоге смог и команду создать, и в разряд тяжеловесов перейти. В рейтинге влияния, ежеквартально выпускаемом ЦСПИ «Стратегия», последний раз Кошанов занял 7-е место.
Выше Кошанова в рейтинге стоит секретарь СБ и помощник президента Исекешев (6), который находится в двойном подчинении — у лидера нации и главы государства, но в отличие от двух своих предшественников сумел занять правильное положение и организовать работу аппарата СБ. Нужно отметить, что Кошанов является председателем Комиссии по реформе судебной и правоохранительной систем, а Исекешев — его заместителем. А работа как раз этой комиссии — в отличие от множества других инициатив — особых вопросов не вызывает и даже дает позитивный эффект.
Во внутренней политике и экономической сфере особых прорывов добиться не удается. АП даже не пытается выработать идеологический курс, прикрываясь все тем же бюджетоемким и многосмысловым «Рухани жангыру». Эффективная система обратной связи с населением и экспертным сообществом, которую запускали еще при Кушербаеве, оказалась практически невостребованной. Достаточно очевидно, что администрация практически не мониторит социальные настроения и политические проблемы, зато остро реагирует на социальные сети. Состояние дел в экономике, социальной сфере и реформе государственного управления, объединенных единым кураторством Сулейменова, сложно назвать даже удовлетворительным. Были созданы новые агентства, но их результативность и уровень взаимодействия между собой остаются дискуссионными. С другой стороны, Сулейменов устраивает и президента, и правительство, и олигархат, а значит ожидать его замены достаточно сложно. Организационному блоку (Мурзалин) удается обеспечивать исполнение принимаемых президентом решений и удерживать контроль над сборной солянкой акимов. Вместе с тем, контроль над реализацией государственных программ растянут по всей администрации и при его чрезмерном педалировании вызывает болезненную реакцию в правительстве. Государственно-правовой блок (Жиенбаев) без лишнего шума двигает реформы силовых структур, судов и прокуратуры, компенсируя нехватку веса и публичности активной аппаратной и экспертной работой. Лучше всего живется международникам. Статус куратора повышен до зама (а главы МИД – до вице-премьера), при этом появился и еще и спецпредставитель президента. На дипломатов были возложены функции привлечения инвестиций, но как их реализовать на практике, видимо, никому неизвестно. Ближний круг президента в виде его канцелярии (Онжанов) в отличие от прежнего периода «государством в государстве» не стал, что облегчает руководство структурой в целом.
Получается, что в АП вроде есть и команда, и специалисты, и видение ситуации, но совокупный эффект остается незначительным. Как представляется, эту проблему можно объяснить стилем нового президента, который пытается все сделать правильно и красиво, без конфликтов и громких отставок. Но подходит ли эта интеллигентная модель управления к нашим реалиям? Елбасы, кстати, не призывал уйти в отставку противников своего курса, а увольнял их самостоятельно. С другой стороны, обе модели привели к тому, что никто не спорит с курсом, но при этом ничего не делает для его реализации. А самые умные так формулируют этот курс, что в него вписывается любая активность, но оценить ее практически невозможно.
Видимо, философский вопрос, что первичнее, кадры или система, так и будет висеть в воздухе.
Власть и корпоративный сектор эта ситуация вполне устраивает, да и население тоже как-то свыклось. Главное, чтобы до 30-летия независимости не было таких же острых сбоев, как на прошлые юбилеи.
