Хроники сражающихся царств. Санкционная зависимость
Человек ко всему привыкает и ко всему приспосабливается. Высокая адаптивность позволяет ему не сойти с ума под грузом проблем, которые перед ним ставит жизнь, то есть он сам и его окружение. А привычка, как заметил еще Пушкин, заменяет ему счастье. Люди нашли удобный термин для обозначения того, к чему им придется привыкать – «новая нормальность». Сегодня к ней относятся не только такие мелочи, как маски, принудительная вакцинация и локдауны, но и перестройка всей глобальной торгово-инвестиционной системы. Перестроена она будет под санкции.
Причем не под санкции против России, которых мы в Казахстане так боимся, а под санкции против Китая. То есть первая экономика мира взяла курс (и на законодательном уровне закрепила его) на постоянное, системное применение санкций в отношении граждан, компаний и целых секторов второй экономики мира. Причем у США есть мощный и опытный бюрократический аппарат не только для разработки и применения санкций, но и для тщательного контроля за их исполнением и выявлением нарушителей.
18 октября 2021 года Министерство финансов США опубликовало первый в своем роде обзор экономических и финансовых санкций. Составители с гордостью отмечают рост числа санкций за последние двадцать лет на 933% — с 912 в 2000 году до 9421 в этом году. Показатель, конечно, впечатляет. Однако руководство Казначейства США отмечает и появление новых угроз эффективности санкций. Злоумышленники разрабатывают альтернативные платежные системы и цифровые валюты, чтобы работать за пределами «традиционной финансовой системы, основанной на долларах». Чтобы повысить эффективность санкций, предлагается, в числе прочего, увеличить штат ведомства.
Вскоре еженедельник Newsweek напечатал комментарий колумниста Даниэля Де Петриса к этому документу. Де Петрис сравнивает санкции с молотком в руках вашингтонской администрации и замечает, что в такой ситуации любая проблема начинает казаться гвоздем. Он считает, что минфиновский обзор показывает, «что Вашингтон пристрастился к санкциям, как пятилетний ребенок к конфетам», однако обходит самый важный вопрос: а работают ли эти санкции? Колумнист отвечает на этот вопрос отрицательно. Ни Венесуэлу, ни Иран, ни КНДР, ни Россию санкции не заставили изменить политический курс или отказаться от ядерной программы. Завершает он саркастическим замечанием о том, что содержащийся в документе Минфина вывод о том, что внешняя политика не должна строиться на одних только санкциях, конечно, справедлив, но далеко не оригинален и не нов. Умные люди, мол, давно это говорят.
Комментарий Де Петриса радостно подхватили китайцы. В статье «Зацикленность Вашингтона на санкциях», размещенной на сайте Синьхуа, они дали подборку критических оценок санкционной политики США, сделанных различными американскими экспертами. Этот троллинг в стиле «волков-воинов» не означает, конечно, что в Пекине не понимают, чем им грозит санкционная политика США. Китай принимает меры по снижению зависимости от американских технологий и тайваньских чипсетов. А заодно готовится к введению ответных санкций.
Российские эксперты, проявляющие живой интерес к инструментам и механизмам американских санкций, пришли к выводу о том, что при Джо Байдене происходит реформа санкционной политики. Пока, впрочем, заметно лишь изменение повода для санкций. При Трампе их накладывали за сотрудничество с Ираном или использование американских банков/компонентов/технологий при торговле с Ираном. При Байдене накладывают санкции за нарушение прав уйгуров/принуждение уйгуров к труду/слежку за уйгурами в Синьцзяне. Вот, собственно, и все различие между республиканской и демократической администрациями Белого дома.
Итак, как же выглядит сегодня «санкционный блок» американского правительства? Счетная палата США в своем докладе, посвященном практике применения санкций, назвала 13 госорганов (федеральных агентств, как их называют американцы), которые участвуют в применении санкций. Ключевая роль принадлежит трем из них: Министерству финансов (американцы называют его Казначейством), Министерству иностранных дел, больше известному как государственный департамент и Министерству торговли (он же Департамент коммерции). В каждом из них есть специальные подразделения, занимающиеся санкциями.
Роль главного исполнителя политики санкций отводится Управлению по контролю за иностранными активами Казначейства (OFAC). Эксперты отмечают, что лидирующая роль Казначейства в реализации санкционной политики определена в большей части нормативных правовых актов США по санкциям. Оно состоит из четырех отделов:
— отдел санкционной политики и применения санкций (Office of Sanctions Policy and Implementation) руководит разработкой, реализацией и оценкой санкционных программ;
— отдел комплаенса и правоприменения (Office of Compliance and Enforcement) следит за соблюдением внутренних норм и правил в ходе применения санкций;
— отдел глобального таргетирования (Office of Global Targeting) намечает цели для применения санкций;
— отдел поддержки санкций и операций (Office of Sanctions Support and Operations) отвечает за кадровое, финансовое и иное обеспечение санкционной работы.
Понятно, что содержание такого штата обходится недешево. Но поскольку право на печатание долларов пока принадлежит США (кстати, почему только им, ведь доллар, как и дождевые леса Амазонки – достояние всего человечества, и в поддержание его курса вносят свой вклад все народы мира), они себе могут такое позволить.
Счетная палата отмечает, что в период с 2014 по 2019 год Управление по контролю за иностранными активами увеличило свой бюджет на 58% — с 29,7 млн. долларов до 46,8 млн. долларов, а штатную численность со 173 до 259 человек. Значит, санкционный бизнес идет неплохо, создавая новые рабочие места. Впрочем, по состоянию на 2020 год 55 мест оставались вакантными, что вызывает беспокойство и Счетной палаты, и самого OFAC – там говорят, что в санкционщики люди идти не хотят, потому что зарплаты так себе, а проверка для получения допуска очень долгая.
Хорошо, что у OFAC есть соратники по санкционной работе. В Государственном департаменте есть Управление политики и применения экономических санкций (Office of Economic Sanctions Policy and Implementation, SPI). В Министерстве торговли есть Бюро промышленности и безопасности (Bureau of Industry and Security, BIS), в состав которого входит Управление по нераспространению и соблюдению договоров (Office of Nonproliferation and Treaty Compliance) а в нем есть Отдел внешней политики (Foreign Policy Division). Этот отдел отвечает за разработку, анализ, оценку и координацию экспортного контроля, связанного с санкционной политикой.
Впрочем, это только подразделения, напрямую отвечающие за санкции. Им в той или иной степени помогают их коллеги из других управлений и офисов. Так, по данным Счетной палаты, в Казначействе этим занято, помимо OFAC, еще шесть подразделений. Например, Управление разведки и анализа изучает секретную и несекретную отчетность, финансовые транзакции и базы данных с открытым исходным кодом на предмет нарушений санкций, а Сеть по борьбе с финансовыми преступлениями отслеживает и анализирует финансовую информацию. В государственном департаменте к санкционной политике причастны, кроме SPI, еще восемь различных бюро и офисов. В Министерстве торговли профильному отделу внешней политики управляться с санкциями помогают еще пять разных подразделений.
Помимо трех ключевых министерств, в санкционной политике участвуют еще десять «вспомогательных» госорганов. Это министерства обороны, энергетики, внутренней безопасности (Department of Homeland Security) и юстиции, а также шесть финансовых регуляторов — Комиссия по торговле товарными фьючерсами (Commodity Futures Trading Commission), Федеральная резервная система (Federal Reserve) и др. Заметим, что почти у всех министерств есть своя собственная разведывательная служба.
Свидетельством того, что значение санкций в жизни вашингтонской управленческой элиты выросло, стало решение Джо Байдена о создании в Государственном департаменте Управления по координации санкций.
Казахстанский МИД тоже координирует работу по привлечению иностранных инвестиций и по продвижению нашего экспорта на внешние рынки. Насколько мне известно, это не приносит особой радости ни МИДу, ни конкретным координаторам: инвесторы интересуются почти исключительно нефтью, экспортируем мы в основном ее же. Помню, лет пятнадцать назад, во время работы в журнале «Эксперт Казахстан», мне довелось брать интервью у двух французских экспертов по постсоветскому пространству и Китаю (они с тех пор успели перебраться в Америку и сейчас уже вроде как американские эксперты). Так вот, в ходе беседы я спросил их: «неужели Европе ничего не нужно от Казахстана, кроме нефти и газа?» Я предполагал, что могу услышать про сотрудничество в области безопасности, про демократию, права человека, да мало ли на свете сфер взаимных интересов. Один из французов горячо воскликнул: «Конечно, нет! Не только нефть и газ!» «Что еще?», — поинтересовался я. «Уран!», — ответил он. С тех пор мало что изменилось. И инвестировать хотят в нефтянку, и покупать у нас хотят ту же нефть. Ах да, еще уран.
А вот американский МИД, то есть Госдеп, очень хочет стать координатором американской санкционной политики. Когда-то у него был такой статус – в 2013 году тогдашний госсекретарь Хилари Клинтон из клана Клинтонов создала Офис координатора политики санкций (Office of the Coordinator for Sanctions Policy). Влиятельная была женщина, многое могла себе позволить. Но власть в Белом доме сменилась, Обаму сменил Трамп, который, как известно, уважал промышленность и торговлю, а вот дипломатию – не очень. Дипломаты платили ему тем же. И вот госсекретарь Рекс Тиллерсон в 2017 году упразднил должность координатора, а его функции передал в другое подразделение.
Теперь, благодаря законодательному оформлению решения, Управление по координации санкций станет постоянным элементом Госдепартамента. А в октябре Байден объявил о выборе кандидатуры Джеймса О’Брайена на должность координатора политики санкций в ранге посла. Казначейство в своем докладе тоже говорит о необходимости координации санкционной работы. И Госдеп называет «важным партнером и лидером в этой работе». Но под работой понимает подключение к санкциям союзников и партнеров. Возможно, сам Госдеп хочет чего-то большего. Впрочем, как отмечают эксперты, санкции наиболее эффективны, когда они координируются Вашингтоном с союзниками и партнерами, которые могут усилить их экономическое и политическое влияние. Скоординированные действия также помогают смягчить экономические последствия для американских компаний.
Как известно, у Казахстана с Соединенными Штатами расширенное стратегическое партнерство. Не исключено, что нас тоже вскоре захотят «подключить» к санкционной войне с Китаем. А с ним у нас, кстати, тоже партнерство – вечное, всеобъемлющее и стратегическое. Как только в Пекине разработают санкции против США, нас к ним подключат. Можно вспомнить пословицу про муху и двух верблюдов, но лучше начать приспосабливаться к «новой нормальности».
