​Некоторые мысли по управлению регионами

Начнем с бюджетных диспропорций. Как известно, последние годы в число доноров бюджета входят, как правило, четыре региона – Атырау, Мангистау, Нур-Султан и Алматы. Остальные – реципиенты. Объем изъятий из бюджета доноров в этом году составляет 420 млрд тенге, объем субвенций в бюджеты 13 остальных регионов – 2,1 трлн тенге. Можно было бы, конечно, сказать: «Ах! Это не нефтянка и столицы кормят остальные регионы, а мудрое правительство», но это не совсем так. Несмотря на многочисленные реформы по развитию системы межбюджетных отношений, мы видим, что львиная доля доходов поступает в республиканский бюджет, а оттуда расходится по регионам. При этом если в центре в никуда уходят миллиарды, и никто уже особо не спрашивает, то местные бюджеты вынуждены плясать польку-бабочку, чтобы накроить на свои собственные программы. С другой стороны, центр особо не может контролировать эффективное использование республиканского бюджета, а на местах контроль вообще отсутствует как явление.

Получается, что проблема двойная – первая связана с тем, что для бюджетных и государственных программ характерно отсутствие системного планирования, контроля использования, целевых показателей качества реализации («без руля и без ветрил»), а во-вторых, из-за постоянных изменений правил игры и махинаций со статистикой невозможно оценить реальное состояние региональных экономик.

Рассматривая бюджетную политику за последние 20 лет, мы увидим, что у нас есть 8 устойчивых реципиентов (Акмолинская, Алматинская, ВКО, Жамбылская, Кызылординская, СКО, ЮКО) и 5 регионов, перешедших из категории доноров (Актюбинская, ЗКО, Карагандинская, Костанайская, Павлодарская). То есть, аграрно-индустриальные регионы ушли в минус, хотя статистика твердит об обратном. Получается, что центр вытягивает как пылесос все ресурсы из регионов, сажая их в ответ на иглу субвенций. Центр в данном случае – понятие условное, включающее в себя не только правительство, но и квазигосударственный и корпоративный сектор, который контролирует львиную долю бюджетообразующих предприятий региональной экономики.

Аналогичная ситуация возникает и вокруг вакуума власти. Нынешнее поколение акимов, как уже отмечалось, достаточно безвольное, безхарактерное и ничего толком не решающее. Куда ушла власть? Аксакалитет и прочие традиционные институты, а также теневые лидеры (включая вроде как разгромленную организованную преступность) это место не заняли. Депутаты и партии на местах контролируются акиматами и никакого противовеса исполнительной власти не создают, даже там, где это просто необходимо.

При этом нужно обратить внимание на такой нюанс, как реальные политико-правовые возможности акимов. Им не подчиняются местные подразделения МВД, Минюста, КНБ, Минфина (включая КГД, КВГА, КФМ), органы прокуратуры и суды, вузы, предприятия нефтегазовой, металлургической, энергетической промышленности и т.д. Требовать от акимов снижения преступности, роста собираемости налогов, повышения качества высшего и среднеспециального образования, улучшения инвестиционной привлекательности – бессмысленно. Они эту работу как бы координируют в общих чертах, но приказывать толком не могут. Центр очень ревниво относится к тому, что акимы лезут в работу его территориальных департаментов.

Типовая структура акиматов была отменена и каждый регион ввел свою, практически не совпадающую со структурой правительства – порой сложно понять, кто и за что отвечает внутри акимата или к чьей компетенции относится тот или иной вопрос – центра или регионов. К примеру, есть управление координации занятости и социальных программ акимата, а есть территориальный департамент Комитета труда, социальной защиты и миграции МТСЗН. Это еще ладно, а вот в свое время на регион приходилось по 4 структуры, отвечающих за ЧС, и по 3 – за здравоохранение. Было бы логично выстроить единую вертикаль управления, в которой, скажем, управления здравоохранения имели бы двойное подчинение – акиму и Минздраву, но унификации и вертикали сопротивляются и те, и другие. И кажется, только по одной причине: пропадет возможность спихивать ответственность друг на друга. Кроме того, регионы здраво опасаются, что центр отберет у них оставшиеся бюджеты, а ответственность возложит на регионы.

Мы приходим к выводу, что на сегодняшний день фигура акима повисает в воздухе. В основном законе он значится представителем президента и правительства, но в сложившейся системе распределения обязанностей и полномочий роль акима становится слишком двусмысленной. Он несет ответственность за те сферы, которые не контролирует, и не несет за те, которыми занимается. Логичным было бы выстраивание единой вертикали с усилением контроля центра и представительных органов, но на деле эту реформу никто не хочет вводить. То же самое можно сказать и о реформе межбюджетных отношений, и о реформе по повышению качества планирования и контроля государственных и бюджетных программ. Элита, по сути, отказалась от ответственности за собственную политику, минимизировав любой, даже собственный контроль над ее эффективностью. Возобладал другой вид контроля – над активами и бюджетными потоками, который в известной мере и обеспечивает некое подобие государственного управления. Большинство акимов, министров, руководителей квазигоссектора – «чьи-то» с вариациями, «чьи-то конкретно» или «чьи-то общие».

Что касается подготовки акимов, то она есть. У среднего акима имеется опыт работы в бизнесе, в сельском районе, в городе, в областном управлении и в центре – на ступенях, обеспечивающий набор опыта и кругозора. Теоретически каждый работающий в стране аким – достаточно опытный работник, чтобы справится со своей должностью. Есть определенный элемент лотерейности в том, как он справится с повышением. Хороший или даже идеальный зам не всегда становится хорошим или хотя бы средним начальником. Но это и так прекрасно известно. Другое дело – то, что в системе координат, где нет четкого планирования, преемственности, контроля и надзора за результатами, даже самый хороший работник будет, скажем так, маяться дурью.