О реформе государственного управления
Не так давно были опубликованы сразу три важных стратегических документа – Общенациональные приоритеты Республики Казахстан на период до 2025 года, Национальный план развития Республики Казахстан до 2025 года и Концепция развития государственного управления в Республике Казахстан до 2030 года. Планы грандиозные, но отличающиеся несколькими существенными недостатками.
Во-первых, не дается адекватная оценка существующей ситуации. Во-вторых, отсутствует анализ предыдущих реформ. В-третьих, отсутствует механизм реализации. Тут, правда, нужно уточнить, что механизм должен быть прописан в правительственных и отраслевых программах. В-четвертых, практически не заложен механизм внешнего контроля, за исключением тех, которых можно достигнуть махинациями со статистикой и грамотным выбором измерителей. Кстати, сами слово «контроль» ппавненько выпадает в последние годы из задач государственного управления, заменяясь более интеллигентным понятием «оценка». Что характерно – в качестве критериев прописаны позиции в различных международных рейтингах в качестве хоть какой-то попытки обеспечить объективность. В-пятых, даже с учетом предыдущих пунктов документы предельно декларативны.
Нет, у нас, конечно, есть «Система ежегодной оценки эффективности деятельности государственных органов» и «Система государственного планирования», утверждаемые соответственно президентом и правительством, есть множество контрольных органов, но, как уже не раз говорилось, отсутствует как явление системная организация государственного управления. Планы составляются что называется «от балды», постоянно корректируются и перекрываются новыми, еще более амбициозными и стратегическими планами. Исполнение характеризуется постоянными структурными и кадровыми изменениями, нестабильностью институтов и правил игры, не говоря уже о коррупции, злоупотреблениях и некомпетентности. Контроль как бы есть, но скорее в виде регулярной сдачи приглаженной отчетности по тем показателям, которые мало характеризуют реальную эффективность той или иной программы.
Эффективная структура государственного управления так и сложилась. Да и как ей сложится, если каждый год создаются. реорганизуются и упраздняются министерства, агентства и комитеты, каждый месяц происходит уточнение и перераспределение функций? Причем каждая конкретная реформа считается окончательной, стратегической и вообще замечательной, если не учитывать того факта, что не дожидаясь получения хоть каких-либо результатов, начинается следующая.
Растущий и быстро бюрократизирующийся государственный сектор экономики, который только в Казахстане называется «квазигосударственным», что, видимо, подчеркивает исключительно его неподконтрольность государству, давно утратил смысл своего существования. Если в создании первых национальных компаний и институтов развития своя логика присутствовала, то последующие СПК, фонды, холдинги, операторы и прочие такого рода работой уже не занимались. В свое время придумали термин «трансформация» и отбивались им от всех критиков и контролеров.
Аналогичным образом и госаппарат в целом выработал за эти годы важнейшее условие своего существования – самостоятельно ставить себе задачи, причем так, чтобы мониторинг и «оценка» осуществлялись в идеале собственными силами и на базе самостоятельно рассчитанных показателей. А если этого не хватает, то нужно «повышать градус» реформирования.
Вот, например, красивая фраза из Национального плана – «В систему государственного планирования внедрят научные методы прогнозирования и разработки сценариев». Никого не хочу обидеть, но возникает вопрос: а раньше «научные методы» не использовались? Вот, к примеру, АО «Институт экономических исследований» МНЭ в прошлом году из бюджета получил 1,4 млрд. тенге без всяких тендеров, а в этом ему предусмотрено выделение еще 755 млн. Он разве не должен был «научные методы» внедрять? Или его единственным достижением является назначение бывшего директора в министры?
Еще один замечательный посыл – «Будет реализована инициатива «Data-driven government» («Правительство на основе данных»), которая предполагает принятие решений на государственном уровне с учетом проверенных фактических данных, аналитики и надежных обоснованных прогнозов. Это позволит проводить политику, основанную на фактах (evidence-based policy making), и четко прогнозировать потенциальный эффект от новых инициатив и принимать соответствующие решения». Мудрость, видимо, подчеркивается английскими терминами, но тут же встает вопрос: а что, раньше проверенных фактических данных в виде той же государственной статистики не было? И если уж продолжать мысль, то получается, что и План и Приоритеты построены на ненадежных данных и с использованием ненаучных методов…
Пробежимся по Концепции, которая в отличие от предыдущих содержит оценку существующего положения и сильно запутанный обзор истории вопроса. Концепция делает упор на то, что государство должно быть человекоцентричным и слышащим. В документе охвачено множество сфер взаимодействия государства с бизнесом, гражданским обществом и населением, но между постановкой вопроса и описанным идеалом отсутствует особая конкретика. Прописан проект «Е-петиция», но без механизма реализации. Или возьмем, к примеру, «принцип подотчетного государства», который «включает в себя: информационную открытость, доступность, подотчетность обществу»
и «основывается на участии граждан в принятии государственных решений, а также широком использовании современных информационных технологий и новых средств коммуникации при взаимодействии с гражданами». Принцип есть, а алгоритм отсутствует.
О взаимоувязках между Планом и Концепцией хорошо говорит то, что замечательная фраза «Оценка эффективности деятельности государственных служащих будет привязана к стратегическим целям и задачам, декомпозированным на основе теории перемен» (План) никак не расшифрована в Концепции. Даже с учетом того, что под «теорией перемен» видимо понимается «теория изменений» (theory of change). Ближе всего к этой сложнопонимаемой мысли лежит маловразумительное предложение – «Учитывая высокую скорость изменений и степень неопределенности, порядок утверждения и внесения изменений в стратегические документы будет дебюрократизирован». По всей видимости, авторы документа, делая нарезки из разных учебных пособий, имели в виду то, что планы менялись, меняются и будут меняться. И осуждать за это чиновников было бы неправильно.
Из старых же учебников перекочевало в Концепцию и предложение о том, что «следует развивать институт трансформационных лидеров». Последние, согласно справочникам, являются образцом для подражания для последователей. Это простая мысль в изложении авторов теории запутана донельзя, а в казахстанских реалиях звучит весьма двусмысленно.
Много раз повторяются тезисы о необходимости создания компактного госаппарата и избавления от дублирующих и непрофильных функций. Под непрофильными функциями государственные и квазигосударственные «манагеры» обычно понимают то, что не приносит прибыль, или наоборот – приносит слишком много. Причем здесь есть интересный нюанс: при «передаче в конкурентную среду» тот или иной объект называется «непрофильным», «избыточным» или «неэффективным», а после приватизации вдруг выясняется, что этот «уникальный комплекс, работающий для государственных нужд», который завязан на прямое бюджетное финансирование. Аналогично осуществляется передача чего-либо «в аутсорсинг». Из всего процесса приготовления («дрова рубил», «муку молол», «тесто месил») в управление передается исключительно процесс поедания пирожков.
Теперь поговорим о компактности. Развитие аппарата в Казахстане идет циклически: сначала все бегают с криками о том, что аппарат, мол, разросся и нужно его оптимизировать. Потом те же люди бегают с криками, что множество вопросов выпало, растворилось, потерялось и нужно срочно создавать соответствующие ведомства или повышать статус. И так, видимо, будет всегда.
Что касается дублирования, то в казахстанских условиях это, похоже, единственная вещь, которая заставляет аппарат хоть немного работать. Своего рода аппаратная конкуренция. Когда с коррупцией боролись три ведомства, а не одно, то чиновник более или менее боялся брать – мало ли кто дел возбудит. Когда тем же строительством и строительным контролем занимались и центр, и акимат, то периодически возникал выбор между двумя вариантами застройки, да и одна контора не ленилась попить кровь у другой. Теперь все монополизировано в акиматах, которые – как видно на примере того же Алматы – демонстрируют безвкусицу и жадность. Поэтому, как бы прискорбно это не звучало, но система сдержек и противовесов какой-то результат давала.
О появлении скрытых проблемных зон как раз говорит появление новых структур со схожим функционалом. Взять создание того же АСПИРа и ВСР: ведь вроде как были (и есть) МНЭ с экономическим блоком АП, не считая дюжины различных советов и комиссий по экономическим реформам. А вот недавнее введение должности «специального представителя президента по международному сотрудничеству» заставляет по-другому посмотреть на эффективность нашей внешней политики: ведь только в этом году статус главы МИД был поднят до уровня вице-премьера, а в АП вместо помощника по международным делам ввели пост заместителя руководителя администрации. Так сказать, один – для веса, второй – для баланса, третий – для балансировки баланса.
Что же касается результатов самой политики, то в Концепции прописан «принцип эффективного государства». После многочисленных слов о диалоге с населением, институтами гражданского общества и экспертами (правда, в других разделах), мы видим фразу – «система государственного управления должна позволять замерять эффективность и результативность деятельности институтов государственного управления и качество государственных услуг». То есть, диалог-диалогом, но замеры эффективности государства – это прерогатива самого государства. Если, кстати, вернуться к началу текста, то там формами «конструктивного общественного диалога» значатся «проведение отчетных встреч перед населением, личный прием граждан, создание общественных советов, регулярное размещение информации на официальных интернет-ресурсах и аккаунтах в социальных сетях». Ладно, выпал общественный контроль и внешняя экспертная оценка, но в тексте ничего нет про парламентский контроль, да и про маслихаты не упомянули.
В другом приоритете (который «Культивирование ценностей патриотизма») есть в принципе важный индикатор – «ежегодное повышение уровня удовлетворенности населения реализуемыми в стране политиками, обусловливающими чувство гордости за свою страну и желание содействовать ее процветанию». Понятно? Гордиться можно, а проверять нельзя.
Наш интеллектуально и духовно развитый чиновник с лидерскими качествами будет, видимо, обладать и телепатическими способностями. Цитирую: «Будет внедрен проактивный подход, в рамках которого услуги оказываются до подачи гражданином заявления на основе его профиля, потребностей и жизненной стадии», Следующее предложение – «Услуги будут оказаны по принципу «одного заявления», что сократит сроки и повысит их качество». В итоге так и не ясно – что первично: заявление или услуга. Но смысл – исходя из контекста документа – видимо, такой: правильный государственный служащий может сам определить, что нужно гражданину на самом деле.
И вот так – практически каждый абзац.
Сначала документ показался нарезкой цитат из брошюр типа «Эффективный менеджмент для чайников», но в нем есть и другой смысл (если это слово вообще применимо): максимально возможное забалтывание здравого смысла, повышения эффективности и транспарентности системы управления, нацеленное на сохранение статус-кво.
Вернусь к Национальному плану, где есть такой тезис: «Отбор в государственный аппарат будет осуществляться согласно профильным знаниям и по таким компетенциям, как аналитическое мышление, лидерство, креативность и инициативность». И ни слова про моральные качества или деловые способности. Вот, пожалуй, главное, что можно сказать о «Концепции развития государственного управления».
