Выборы акимов: через тернии к звездам!?

13 апреля в Комитете по законодательству и судебно-правовой реформе Мажилиса Парламента РК состоялась презентация проектов законов с поправками в Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан», законы «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», «О государственной службе Республики Казахстан» и «О политических партиях». Разработчиком является Министерство национальной экономики РК. Данные поправки касаются вопросов проведения выборов и прекращения полномочий акимов городов районного значения, сел, поселков и сельских округов.

Рассматриваемое событие стало следствием решения президента страны Касым-Жомарта Токаева о введении прямой выборности акимов данного уровня, озвученного им 1 сентября 2020 года в своем Послании народу «Казахстан в новой реальности: время действий». В связи с этим во второй половине этого года планируется провести выборы 836 сельских акимов. При этом на их проведение будет затрачено 4,8 млрд. тенге.

История вопроса

Вопрос о необходимости введения выборности акимов населением вверенных им административно-территориальных единиц обсуждается среди казахстанской общественности уже давно. Особенно активно его поднимали в разное время представители политической оппозиции. Правда, какого-либо единого мнения по этому поводу не было раньше и нет до сих пор. Так, одни лица выступают за повсеместную и одномоментную выборность акимов. Другие же предлагают ограничить ее только городскими и сельскими населенными пунктами и вводить поэтапно, сохранив при этом назначаемость вышестоящих акимов.

Серьезные колебания по поводу решения данного вопроса испытывало и руководство Казахстана. О разработке масштабной поэтапной программы выборов руководителей всех уровней первый президент страны Нурсултан Назарбаев заявил еще 30 сентября 1998 года в своем Послании народу Казахстана «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики: демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом столетии». Однако данный документ так и не появился на свет. В то же время среди первых поправок, внесенных в Конституцию РК 7 октября 1998 года, было положение, согласно которому акимы административно-территориальных единиц, стоящих ниже областей, города республиканского значения и столицы, назначаются или избираются в порядке, определяемом президентом страны.

Позднее решение о проведении выборов акимов на уровне сельских округов, поселков городского типа и городов районного значения было отмечено в Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2010 года, утвержденном Указом Президента РК от 4 декабря 2001 года. Эту меру предполагалось осуществить в рамках децентрализации государственных функций и внедрения местного самоуправления. Правда, формат проведения данных выборов не уточнялся. К тому же довольно бурные и неоднозначные процессы в политической жизни Казахстана в 2001-2005 гг., связанные с жестким противостоянием между властью и оппозицией, поставили Акорду перед необходимостью еще большей централизации системы государственного управления.

Впрочем, 15 июня 2004 года в своем выступлении на внеочередном VII съезде тогда еще Республиканской политической партии «Отан» Нурсултан Назарбаев заявил следующее: «Что касается выборности акимов городов, районов, других нижестоящих уровней, то ее следует вводить не позднее 2006-2007 годов. К этому времени выборы акимов должны стать логическим завершением процесса децентрализации государственной власти, становления системы местного самоуправления» (см. nomad.su/?a=3-200406160022).

В этих условиях в течение 1999-2006 гг. в Казахстане были проведены следующие четыре избирательные кампании по выборам акимов разных уровней, первые три из которых прошли в порядке эксперимента:

1) выборы акима Шамалганского сельского округа Карасайского района Алматинской области (29 мая 1999 года);

2) выборы акимов в 28 аульных (сельских) округах республики (20 октября 2001 года);

3) выборы акимов Ескельдинского района Алматинской области, Кокпектинского района ВКО, Джангалинского района ЗКО и Тимирязевского района СКО (12 августа 2005 года);

4) выборы акимов 49 районов и 10 городов областного значения (20 октября 2006 года).

Вместе с тем нужно отметить следующие критические стороны рассматриваемой выборности акимов.

Во-первых, все эти выборы проводились по разным форматам. Если в первом случае аким был избран прямым голосованием местных жителей, то в остальных – на основе косвенного избирательного права. При этом в 2001 году жители соответствующих сельских округов избирали из своего состава специальных выборщиков, которые затем уже непосредственно избирали акимов. А в двух последних случаях акимы избирались депутатами соответствующих маслихатов. Таким образом, в указанный период не было четкой системы проведения выборов акимов. К тому же в большинстве случаев подавляющая часть местного населения не принимала участие в данных выборах.

Во-вторых, в силу определенных обстоятельств практически все эти выборы прошли при низком уровне конкуренции. Особенно это проявилось в 2005-2006 гг. с учетом предоставления акимам соответствующих областей исключительного права выдвижения кандидатов на должности районных и городских акимов. В связи с этим последние смогли обеспечить проведение на эти должности исключительно угодных им людей. Причем в большинстве случаев, благодаря этому, свое положение сохранили уже действующие на тот момент акимы данных административно-территориальных единиц.

В-третьих, все эти акимы избирались на разные сроки. Так, аким Шамалгана Кайрат Байбактинов проработал в этой должности 6 лет. В 2001 году сельские акимы были избраны всего лишь на 2 года. Срок полномочий акимов, избранных маслихатами, составил 4 года. Причем, хотя в 2006 году избрание районных и городских акимов уже не было экспериментальным, с завершением сроков их полномочий вернулся порядок назначения данных должностных лиц.

В-четвертых, по своим статусу и полномочиям избранные акимы нисколько не отличались от своих назначаемых коллег. По крайней мере, к какому-либо усилению их отчетности перед населением вверенных им административно-территориальных единиц (АТЕ) такое избрание не привело.

В-пятых, правительством республики не было озвучено (во всяком случае в публичной форме) каких-либо официальных оценок деятельности акимов, избранных в 1999-2006 гг. В связи с этим опыт их работы не представляется полноценно изученным и востребованным в рамках дальнейшей деятельности по децентрализации системы госуправления и введения местного самоуправления в Казахстане.

Свое дальнейшее развитие рассматриваемая практика получила с утверждением 28 ноября 2012 года Указом Президента РК Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан. Последняя предусматривает введение в 2013-2014 гг. выборности акимов в городах районного значения и сельских населенных пунктах (СНП) маслихатами соответствующих районов и городов областного значения. Кандидатуры на данные должности могут быть внесены только акимами отмеченных АТЕ, хотя и на альтернативной основе. При этом избираемые акимы должны сочетать в себе функции исполнительного и представительного характера. Решение о проведении рассматриваемых выборов в 2013 году было озвучено главой государства 14 декабря 2012 года в Стратегии «Казахстан-2050».

На этой основе с 5 по 9 августа 2013 года состоялись выборы 2457 акимов городов районного значения, поселков, сел и сельских округов. Правда, в трех сельских округах, где голоса выборщиков разделились поровну и выявить победителей не удалось, повторные выборы были проведены 28 августа того же года. При этом было в ходе избирательной кампании выдвинуто 7173 и зарегистрировано 6738 кандидатов в акимы. Тем самым в среднем на одну должность акима претендовало более двух человек.

Очередные выборы акимов данного уровня были проведены с 4 по 24 августа 2017 года. Хотя почему-то в этот раз было избрано 1416 акимов. Каким образом были прекращены полномочия их остальных коллег, избранных в 2013 году, неизвестно. В то же время согласно очередным поправкам в Конституцию РК, внесенным 10 марта 2017 года, порядок назначения или избрания акимов районного, городского (за исключением городов республиканского значения – прим.) и сельского уровней стал определяться законом. Соответствующие поправки были внесены в закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» 11 июля того же года. В частности, было установлено, что претенденты на должность акимов городов районного значения и сельских населенных пунктов должны быть не моложе 25 лет, а их кандидатуры согласовываются с собраниями местных сообществ.

Немаловажно, что в рамках деятельности по разграничению полномочий между разными уровнями госуправления за рассматриваемыми акимами в 2013 году было законодательно закреплено 67 функций. Это усилило их возможности по решению вопросов местного значения. Кроме того, 5 февраля 2016 года был принят Указ Президента РК «О проведении отчетных встреч с населением руководителей центральных исполнительных органов, акимов, ректоров национальных высших учебных заведений». Он обязывает акимов всех уровней проводить на ежегодной основе отчетные встречи с населением.

К вопросу о введении прямой выборности акимов городов районного значения, поселков, сел и сельских округов власти вернулись в 2018 году, когда были инициированы новые поправки в законодательство о выборах. Основной акцент, правда, был сделан на перевод системы выборов депутатов маслихатов всех уровней на пропорциональную основу. Тогда как предложение разработчика в лице Министерства юстиции РК относительно прямой выборности акимов было отклонено сенаторами и не попало в окончательный вариант соответствующего законопроекта «в связи с целесообразностью сохранения действующего порядка». Судя по всему, в условиях подготовки к предстоящему транзиту президентской власти данный вопрос в приоритеты Акорды не входил.

Новые веяния

Смена в 2019 году президента страны задала тренд на определенные изменения в Казахстане. В центре обозначенной новым главой государства Касым-Жомартом Токаевым политической повестки стоит формирование современного эффективного государства. С одной стороны, это предполагает повышение уровня эффективности и качества работы государства, его органов и их должностных лиц на всех уровнях. С другой стороны, одновременно озвученная президентом концепция «Слышащего государства» призвана обеспечить постоянную связь между властью и обществом, включая вовлечение представителей последнего в процесс выработки и принятия государственных решений. В связи с этим введение выборности акимов городов районного значения и сельских населенных пунктов является одним из ключевых направлений реализации рассматриваемой политической повестки.

К тому же согласно Концепции развития государственного управления в Республике Казахстан до 2030 года, утвержденной Указом Президента РК от 26 февраля 2021 года, «…несмотря на наличие законодательной основы вовлеченность местного населения остается низкой. Ситуация усугубляется отсутствием реальных финансовых полномочий на местах и соответственно принимаемые решения не всегда реально влияют на социально-экономическое развитие местных сообществ. Имеется финансовая и административная зависимость акима села, поселка, сельского округа и города районного значения от вышестоящего акима, где приоритет отдается поручениям акима района, нежели вопросам местного сообщества» (см. adilet.zan.kz/rus/docs/U2100000522).

Очевидно, что вопрос об улучшении деятельности всей системы госуправления страны особенно остро стоит сейчас с учетом пандемии COVID-19. Как показывает опыт многих зарубежных стран, получая свой мандат непосредственно от народа, главы местных исполнительных органов чувствуют большую ответственность перед своими избирателями, что положительно отражается на результатах их повседневной работы. К тому же от этого зависит их возможное переизбрание на следующий срок. Местные жители, в свою очередь, повышают свою гражданскую активность, осознавая, что от их непосредственного участия зависит качество и эффективность решения наиболее актуальных проблем и вопросов данного местного сообщества.

Вместе с тем сама по себе выборность не будет способствовать увеличению уровня эффективности и качества работы данной категории акимов. Помимо полномочий им необходимы серьезные организационно-технические и финансовые ресурсы. Понимая это, власти в 2018-2019 гг. ввели бюджет четвертого уровня в городах районного значения и СНП с численностью населения более 2 тыс. человек. Прежде всего, сюда переданы 7 видов налогов, а также предусмотрены неналоговые поступления (штрафы, доходы от продажи или аренды объектов коммунальной собственности, трансферты из районного бюджета и т.д.).

Однако это коснулось 1055, или 44% соответствующих населенных пунктов. Тогда как в остальных 1338 АТЕ с меньшим по количеству населением собственный бюджет начали внедрять с 2020 года. При этом с учетом фактора пандемии трудно сказать, насколько продвинулся этот процесс. По мнению специалистов, львиную долю доходов на местах по-прежнему составляют трансферты и субвенции из бюджетов вышестоящего уровня. Не случайно, что в парламент был внесен и рассматривается проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения самостоятельности и ответственности районных, городских и сельских уровней власти». Им, в частности, предусмотрена передача на местный уровень еще 4-х видов платежей, связанных с землепользованием, а также создание резерва аппарата акима соответствующей АТЕ, средства из которого будут направлены на неотложные затраты. В любом случае все это пока остается делом будущего.

В политическом отношении введение прямой выборности рассматриваемых должностных лиц можно также расценить как своего рода компенсацию обществу за отмену процедуры самовыдвижения в депутаты Мажилиса и маслихатов всех уровней. Хотя трудно сказать, сколько сельчан захотят баллотироваться в акимы своих населенных пунктов. Нет также ясности с отношением к предстоящим выборам среди населения крупных городов Казахстана, где вопрос о выборности собственных акимов пока не стоит.

Неоднозначные поправки

Среди основных положений законопроектов по вопросам выборности и деятельности акимов городов районного значения и СНП можно выделить:

1. Соответствие потенциальных претендентов таким квалификационным требованиям, как наличие высшего образования, ученой степени, стажа работы не менее года на госслужбе или не менее двух лет — на руководящих должностях в негосударственных структурах. Следует отметить, что акимы данного уровня относятся к административным государственным должностям корпуса «Б», категория E-R-1.

2. Способы выдвижения кандидатов в акимы:

а) самовыдвижение;

б) политическими партиями;

в) акимом района или города областного значения, если на день окончания срока выдвижения было выдвинуто менее двух кандидатов.

3. Сбор в поддержку кандидата подписей не менее чем 1% избирателей соответствующего избирательного округа, имеющих право голосовать.

4. Проведение специальной проверки кандидатов органами национальной безопасности в соответствие с законом «О государственной службе Республики Казахстан» от 23 ноября 2015 года.

5. Ограничение возможного пребывания одного и того же лица в должности акима данной категории двумя сроками подряд.

6. Усиление контроля районных и городских маслихатов в отношении рассматриваемой категории акимов посредством выражения им вотума недоверия рассмотрения вопросов об их привлечении к дисциплинарной ответственности.

7. Отнесение к основаниям для прекращения полномочий акима выражения ему вотума недоверия соответствующим маслихатом, а также утрату членства в выдвинувшей его политической партии или прекращение деятельности самой партии.

Примечательно, что к кандидатам в акимы не предъявлены требования о проживании на территории того или иного населенного пункта в течение определенного времени (ценз оседлости). С одной стороны, необходимость сбора подписей среди местных жителей может оттолкнуть от желания баллотироваться на эту должность абсолютно посторонних людей. С другой стороны, последние могут для получения данной поддержки либо пойти на подкуп избирателей, либо, если есть такая возможность, воспользоваться в этом деле административным ресурсом.

Что касается квалификационных требований, то их предъявление может привести к преобладанию среди кандидатов действующих акимов, собственников и руководителей крупных крестьянских/фермерских хозяйств, включая латифундистов. Соответственно свои пассивным избирательным правом не смогут воспользоваться многие сельчане, хорошо знающие ситуацию в своем СНП и готовые взять на себя ответственность за ее улучшение. В связи с этим целесообразно упростить требования к кандидатам на данные должности, допустив, в частности, наличие у них технического и профессионального образования и общий стаж работы не менее двух лет.

Непонятно также положение о проведении спецпроверки кандидатов не до, а после их регистрации соответствующими избирательными комиссиями. Однако, если результаты этой проверки будут отрицательными, то это повлечет за собой отмену регистрации. Впрочем, независимо от времени ее проведения, спецпроверка может стать инструментом «отстрела» неугодных кандидатов под влиянием заинтересованных чиновников районного или даже областного уровня. Так что все здесь будет зависеть от уровня беспристрастности со стороны руководства соответствующих территориальных подразделений КНБ РК.

Одним из преимуществ выборного статуса акимов городов районного значения и СНП является отсутствие у вышестоящих акимов права их отстранения от должности по своему усмотрению. Вместе с тем их пребывание в должности не должно зависеть от политических партий, членами которых они являются. Соответствующая зависимость от партий обоснована для депутатов Мажилиса Парламента и маслихатов всех уровней, избираемых по системе пропорционального представительства. В общем, парламентариям есть над чем поработать в процессе рассмотрения данных законопроектов.

Что дальше…

Судя по всему, выборы акимов данного уровня пройдут в июле или августе этого года. Вместе с тем из 2345 таковых избираться будут только 836. Почему это не коснется остальных 1509 акимов и когда пройдут их выборы, открытой официальной информации по этому поводу нет. Скорее всего, это обстоятельство связано с тем, что большинство акимов, избранных маслихатами в 2013 и 2017 гг., в силу разных причин не доработали до конца своего срока. В том числе из-за упразднения или преобразования различных городов районного значения и сельских населенных пунктов. По крайней мере, количество рассматриваемых акимов сократилось с 2013 по 2021 гг. на 112 (с 2457 до 2345). В связи с этим в перспективе целесообразно упорядочить их избрание с целью проведения соответствующих выборов в одно четко определенное время.

С учетом потенциала действующих партий, проявившегося в ходе прошедшей кампании по выборам депутатов маслихатов всех уровней, следует ожидать, что полностью всех кандидатов в акимы выдвинет партия «Nur Otan». Причем не исключено, что в своем большинстве от нее будут баллотироваться действующие акимы или чиновники районного уровня. Насколько готовы будут конкурировать с ней другие партии, сказать трудно. В то же время серьезная конкуренция может быть между партийными и независимыми кандидатами. Особенно там, где определенная часть населения недовольна работой акимов своих населенных пунктов.

В целом, для руководства Казахстана проведение предстоящих выборов акимов городов районного значения и сельских населенных пунктов является вопросом политического престижа. Более того, на открытии первой сессии Парламента VII созыва и пятом заседании Национального совета общественного доверия президент страны Касым-Жомарт Токаев анонсировал введение прямой выборности районных акимов и проведение соответствующих выборов в 2024 году. Однако, насколько избрание и последующая деятельность акимов низового уровня оправдают запросы и ожидания местного населения, покажет время.