Контроль или бесконтролье
Насколько эффективна разветвленная система государственного аудита в Казахстане?
В середине сентября этого года Агентством по противодействию коррупции начато проведение анализа коррупционных рисков в деятельности Комитета внутреннего государственного аудита Министерства финансов. Как пояснил сотрудник агентства Тимур Темиралиев, у его ведомства «имеются вопросы по методике проведения аудита, заключение которого является одним из оснований для начала досудебного расследования. На проведение аудита затрачивается колоссальное время, людские ресурсы. Однако в последующем, как правило, судебные экспертизы выдают иные результаты…» То есть, говоря проще, антикоррупционщикам не только не нравится качество работы государственных аудиторов, работающих под эгидой Минфина, но и есть подозрение на то, что в числе причин присутствуют не только некомпетентность или халатность, но и нечто более криминальное.
Что любопытно, у самого Министерства финансов тоже есть немало критических замечаний в адрес государственных аудиторов (правда, из других ведомств). Так, в начале текущего года первый вице-премьер и в то время по совместительству министр финансов Алихан Смаилов подверг серьезной критики службы внутреннего аудита государственных органов страны: «Отсутствует прогресс эффективности проверок… До сих пор не обеспечен полноценно охват бюджетов государственных органов… Нет заметного улучшения финансовой дисциплины в их организациях. По результатам деятельности за последние три года количество проверок останется низким – 16% материалов служб внутреннего аудита в среднем в год не соответствует стандартам и правилам проведения госаудита…»
С правоохранителями и чиновниками были солидарны и парламентарии: «Принятый в Казахстане закон о государственном аудите и финансовом контроле не работает, – заявляла председатель Комитета по финансам и бюджету Мажилиса Гульжана Карагусова. – До сих пор фактически не работает единая база данных по госаудиту, которую должен администрировать Счетный комитет… Отсутствуют четкие критерии отбора объектов для проведения проверок органами госаудита…Отсутствует заинтересованность самих руководителей госорганов и в большей степени органов местной исполнительной власти в использовании таких инструментов как государственный аудит».
Даже при беглом взгляде на проблему осуществления финансового контроля со стороны государства становится ясно что «в игре наверняка что-то не так». И дополнительным подтверждением этого служат бесконечные криминальные хроники, «героями» которых становятся государственные аудиторы и ревизоры.
В начале этого месяца антикоррупционной службой по Алматинской области было начато расследование в отношении заместителя руководителя областного Департамента внутреннего государственного аудита. По подозрению в совершении тяжкого коррупционного преступления задержали и главного специалиста этого департамента.
Три месяца назад появилась информация о проведении следственных действий в отношении начальника отдела Департамента внутреннего государственного аудита Шымкента, который подозревается, что летом этого года получил от некоего гражданина денежные средства в сумме 15 тысяч долларов США за назначение его на должность государственного ревизора-аудитора (что, безусловно, свидетельствует о теневой «доходности» данной профессии).
Дополнительным подтверждением этого служит эпизод в столице, где недавно был задержан государственный аудитор, проводивший проверку Государственной академической филармонии. Его обвинили в получении взятки аккурат в 15 тысяч долларов США за составление положительного отчета по проверке. А если учесть, что руководство филармонии в настоящее время подозревается в хищении 1,7 миллиардов тенге, то появление положительного отчета со стороны проверяющих вообще бы являлось чем-то запредельным по своей наглости, что самих госаудиторов, похоже, особо не смущало. Ну и так далее…
В итоге, положение дел с осуществлением государственного контроля за расходованием государственных средств выглядит весьма тревожным. Это при том, что различных контролирующих структур, осуществляющих свою деятельность в области госаудита в нашей стране, предостаточно. Помимо уже упомянутых департаментов внутреннего государственного аудита (ДВГА), входящих в состав одноименного Комитета министерства финансов еще есть службы внутреннего аудита государственных органов (СВА), некие советы по государственному аудиту и рискам (СГАиР), деятельность которых, как выясняется, является загадкой для самих чиновников и депутатов, а также весьма представительные по численности и составу структуры под названием ревизионные комиссии, некогда созданные при городских и областных маслихатах, но с 2016 года отправленных в формальную автономию в виде коммунальных государственных учреждений. Ну и конечно же сам Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета, который по своему статусу является «высшим органом государственного аудита и финансового контроля непосредственно подчиненным и подотчетным президенту Республики Казахстан». Система взаимодействия между ними крайне сложная и запутанная, но об этом мы поговорим чуть позже, а пока постараемся поближе познакомиться с основными, если можно так высказаться, «няньками» по опеканию бюджетного дитяти, и начнем с краткого разбора деятельности ревизионных комиссий существующих во всех 14 областях и трех городах республиканского подчинения.
Когда-то, а точнее пару десятков лет тому назад, эти комиссии в своей деятельности руководствовались лишь положением статьи 25-й тогдашней редакции Закона «О местном государственном управлении и самоуправлении в РК» и представляли собой довольно занятное образование, состоящее исключительно из депутатов местного уровня. Условно говоря, из директоров вузов, колледжей, школ, заведующих поликлиниками, представителей бизнеса, получивших депутатский мандат маслихата, затем волею судеб попавших в эту самую ревизионную комиссию и получивших возможность проверять самих себя как представителей объектов государственного аудита. При этом, вопрос о наличии каких-либо знаний в области осуществления подобных проверок стоял весьма формально, а неизбежный конфликт интересов, (а точнее наоборот — полную бесконфликтность проверяющих и проверяемых в одном лице) старались особо не замечать. Потом, все ж таки это надоело, и постепенно законодательная база усовершенствовалась. На свет появились сначала указ президента от 2 мая 2011 года «О совершенствовании внешних финансовых контрольных органов в регионах», а затем непосредственно закон «О государственном аудите и финансовом контроле РК».
Отныне ревизионные комиссии становились «институтом независимого внешнего государственного финансового контроля на региональном уровне» и наряду с выявлением финансовых нарушений должны были осуществлять оценку исполнения местных бюджетов, заниматься аналитической работой, прогнозированием, короче говоря «укреплять финансовую дисциплину и заниматься вопросами обеспечения экономической стабильности». Что немаловажно, к ее членам стали предъявляться новые квалификационные требования – проверяющие должны были иметь квалификацию сертифицированного государственного аудитора, для чего им необходимо было закончить соответствующие курсы. Конечно, это в теории. Забегая вперед, сразу отмечу, что практика оказалась не столь оптимистична. После серии межведомственных споров и дискуссий на тему «За чей счет будет банкет?» было решено, что финансирование деятельности ревизионных комиссий, как и прежде, осуществляется за счет средств местного бюджета. То есть, полной независимости ревкомов от акиматов и маслихатов конечно же получить не удалось. Кроме того, как отметила в прошлом году председатель Счетного комитета Наталья Годунова, акиматы, к сожалению, не спешат тратиться на повышение квалификации своих аудиторов. В результате, работающие там сотрудники не всегда способны разобраться в документации, рассчитать смету (на предмет проверки, не завышена ли она), а вместо анализа эффективности использования бюджетных средств в основном проводят только пресловутый «аудит соответствия», то есть просто сравнивают насколько объект аудита соблюдает нормы законодательства. Это уже не говоря о неминуемом коррупционном соблазне, который по данным первого вице-премьера Алихана Смаилова только лишь за прошлый и позапрошлый год привел на скамью подсудимых 16 государственных аудиторов из регионов. Вместе с наиболее «отличившимися» подчиненными были арестованы и осуждены председатели ревизионных комиссий Южно-Казахстанской и Мангистауской областей. Впрочем, это дела уже лет минувших, а нам, думаю, будет небезынтересно посмотреть — как проводят свое рабочее время члены ревкомов в наши дни? В дни, когда из-за короновирусного кризиса на счету должна быть буквально каждая копейка, а эффективность расходования государственных средств вообще не должна подвергаться никакому сомнению. И для этого стоит обратиться к официальным источникам, а именно – к интернет-порталам самих ревизионных комиссий, на которых в теории должна размещаться максимально подробная информация об их повседневной работе.
Начнем со столицы. Ревизионная комиссия Нур-Султана некогда получила весьма широкую известность благодаря проверке их деятельности со стороны Счетного комитета (на самом деле, далеко не каждый ревком удостаивается чести быть проконтролирован «старшими товарищами» из СК). Увы, но тогда проверка ничего хорошего в деятельности комиссии не выявила. Согласно материалам отчета самого СК, «установлены факты несоблюдения на всех этапах проведения аудиторских мероприятий требований стандартов государственного аудита, финансового контроля и правил проведения внешнего государственного аудита и финансового контроля. Отмечено несоответствие информации. В аудиторских отчетах не обеспечена полнота раскрытия вопросов, отсутствуют сведения о проведении контрольного обмера и осмотра для подтверждения достоверности на предмет фактического выполнения услуг, работ, поставки товаров. Ряд аудиторских отчетов не соответствуют установленной форме».
Тогда столичному ревкому было предписано «устранить все нарушения, а также рассмотреть ответственность должностных лиц, допустивших несоблюдение требований стандартов государственного аудита и финансового контроля и правил ГАФК».
Кроме того, было рекомендовано принять меры по повышению квалификации государственных аудиторов и повышению качества проводимых аудиторских мероприятий.
Определенные выводы, очевидно, были сделаны и на сегодняшний день, официальный сайт ревизионной столицы выглядит вполне респектабельно, а все заложенные в нем опции исправно работают. На его страницах в частности, можно узнать, что в кадровый состав государственного учреждения «Ревизионная комиссия по городу Нур-Султан» входят 31 человек во главе с председателем Иманжусупом Акпомбаевым (к слову, согласно биографической справке, в свое время закончившим Ярославское высшее военное финансовое училище им. А.В. Хрулева по специальности валютно-кассовое и кредитно-расчетное обеспечение войск. И помимо сертификата госаудитора имеющего степень кандидата экономических наук).
В самом начале сентября было проинформировано о том, что за первые шесть месяцев текущего года ревкомом были подведены итоги пяти аудиторских мероприятий, а что касается текущей деятельности, то 10 сентября состоялось заседание комиссии, посвященное рассмотрению итогов проверки эффективности деятельности ГУ «Управление контроля и качества городской среды города Нур-Султан».
С одной стороны, нарушений у чиновников управления вроде было выявлено предостаточно (17 нарушений и 17 недостатков), но немалая часть из них имеет, так сказать, теоретический характер, типа «недоработки на законодательном уровне механизмов осуществления функции по регулированию вопросов наружной (визуальной) рекламы». Есть, правда, некоторые настораживающие нюансы: «осуществление деятельности без утверждения планов работ на отчетный период и долгосрочную перспективу. Отсутствует практика предоставления отчетов о проделанной работе за отчетный период», «не обеспечена полнота и достоверность информации к расчетам, содержащихся в бюджетных заявках», «отсутствуют документы и расчеты, подтверждающие потребность закупаемых товаров (услуг) и их количество».
Иными словами, с объемом служебной документации в управлении дело обстоит весьма скупо и скудно. В итоге, посетовав на «большую загруженность работников» и попеняв на «не обеспечение со стороны руководящего состава должного контроля за соблюдением работниками норм законодательств», проверяющие огласили непосредственные суммы выявленных финансовых нарушений. Таковых оказалось всего 437,7 тысяч тенге, из которых подлежало возмещению 437,7 тысяч тенге и было возмещено в ходе аудиторской проверки 437,7 тысяч тенге. (Выглядит так, словно взяли из кассы, увидели ревизоров, испугались и вернули в кассу). Ну и еще было подмечено о «неэффективном планировании бюджетных средств на сумму 1 548 292,4 тыс. тенге». Правда, и здесь выяснилось, что речь идет всего лишь о запланированном выделении полутора миллиардов тенге на проект («строительство проблемных домов») с истекшим сроком реализации проектно-сметной документации. Так что, если ПСД малость актуализировать, то и «строительство проблемных домов», очевидно, будет менее «проблемным».
Вот, собственно, и вся более или менее полезная информация, которую можно почерпнуть из весьма объемного по размерам отчета проверки. Хотя с другой стороны, при дефиците в самом управлении отчетов о проделанной ими работе и недостоверности имеющейся информации, что, собственно, можно было проверять? Но в любом случае проверка была благополучно проведена, и соответствующая «галочка» где надо поставлена.
Примерно аналогичным образом выглядят и архивные проверки начала года, прошедшие до объявления карантина. Там, в частности, внимание ревизоров привлекли государственные предприятия в сфере общественного здравоохранения и образования. Очевидно отдавая должное нелегкому труду людей в белых халатах и педагогов, на комплименты врачам и учителям проверяющие не скупились: «По охваченным аудитом бюджетным программам все предусмотренные показатели прямого и конечного результата Управлением общественного здравоохранения города Нур-Султан достигнуты». «Анализ кадрового состава медицинских организаций города Нур-Султан показал, что численность врачей и среднего медицинского персонала (СМП), работающих в государственных учреждениях по городу Нур-Султан соответствуют требованиям международных стандартов Всемирной организации здравоохранения и являются самым высоким по Республике Казахстан». Что же до отдельных недостатков, то в числе таковых «имеется дефицит узких специалистов в отдельных организациях ПМСП», и «загруженность медицинского персонала, на которое значительное влияние оказывает текучесть кадров».
Были и финансовые нарушения, из суммы которых подлежало возмещению 3 108,5 тыс. тенге. Но далеко эти деньги не ушли и большая часть из них, а именно 2 766,8 тысяч тенге, было оперативно возмещено непосредственно в ходе аудита.
Что же до положения дел в образовательных учреждениях столицы, то посвященный им отчет смело можно использовать в качестве справочного материала по профильной статистике. Там есть все – и количество учебных заведений и их загруженность, проблемы дефицита учебных мест и кадров, тщательно проанализированы кадровая потребность в целом и в разрезе профилей учебных заведений в частности. Ну и, конечно, указано, что «по итогам проведенного государственного аудита отмечается, что деятельность управления образования и школ осуществлялась в соответствии с целями и задачами утвержденных бюджетных программ».
В качестве же недостатков было выявлено то, что «материально-техническая оснащенность учреждений дошкольного, начального, основного среднего и общего среднего образования по многим позициям систематически не соответствует утвержденным нормам», однако «при этом, следует отметить, что финансирование объектов дошкольного и общесреднего образования осуществляется в соответствии с Методикой подушевого нормативного финансирования, согласно которой организации образования самостоятельно распределяют выделенные им бюджетные средства по своему усмотрению». Так что, получается, что и придраться по поводу этой самой низкой оснащенности контролерам будет затруднительно.
Ну и наконец, явно не стоит обходить вниманием такой любопытный документ как релиз прошедшего 20 февраля заседания, посвященного итогам государственного аудита использования бюджетных средств, выделенных аппарату акима города Нур-Султан. Самого текста аудиторского заключения (в отличие от всех остальных) на сайте комиссии почему-то нет. Точнее прямая ссылка на него присутствует, но, увы, не работает. Возможно, документ был поврежден, так что ознакомится с ним детально, к сожалению, невозможно.
А вот обзорный отчет по заседанию примечателен тем, что на нем не было оглашено вообще ни одной цифры. И если остальные отчеты, как уже говорилось выше, буквально пестрели всякими информационно-справочными данными, то здесь, кроме общих фраз на тему «наличия недостатков и нарушений, допускаемых работниками аппарата акима при исполнении своих функциональных обязанностей» дело дальше не пошло. Хотя кое-что любопытное все-таки присутствовало и среди общей текстовой размытости. Например, указание на «допущенные процедурные нарушения в ходе заключения и исполнения поставщиками обязательств в соответствии с договорами о государственных закупках. При этом, в нарушение законодательства о государственных закупках, не принимались меры в части признания их недобросовестными участниками государственных закупок». Но что именно недопоставили «недобросовестные участники госзакупок акиматовским чиновникам (или, наоборот, поставили по завышено-заниженным ценам) широкой общественности пока узнать не получится.
Вот так в общих чертах выглядит деятельность ревизионной комиссии Нур-Султана со стороны. Вроде как кипуче, деловито, а что не всегда информативно, или наоборот – хоть и максимально информативно, да не о том, так это, возможно, издержки столичной стабильности и тотальной образцово-показательности.
Ну а что же в другой столице – южной?
Как и в случае с ревкомом Нур-Султана, нюансы работы Алматинского ревкома периодически привлекали внимание и руководства Счетного комитета и республиканских СМИ. Периодически выяснялось, что в предыдущие годы далеко не все члены комиссии имели необходимое образование и сертификацию, а качество проводимых проверок несколько «хромает». В итоге, как сообщала газета «Время», пару лет тому назад из Счетного комитета в акимат Алматы даже ушло официальное письмо за подписью Натальи Годуновой, в котором, в частности, говорилось: «В рамках плана «100 конкретных шагов» главой государства было дано поручение по внедрению новой системы аудита. К сожалению, в городе Алматы достижение поставленных целей сдерживается недостаточно высоким уровнем квалификации кадров ревизионной комиссии. Принимая во внимание, что деятельность ревизионной комиссии финансируется за счет средств местного бюджета, просим при утверждении бюджета на 2019 год в обязательном порядке предусмотреть средства в сумме 1,4 миллиона тенге на обучение и повышение квалификации руководящего состава и работников ревизионной комиссии».
Изучив бюджет Алматы на 2019-2021 годы, отдельную статью расходов на обучение членов ревкома найти не удалось, хотя, может искомая сумма просто попала в разряд общих формулировок административных расходов типа «Организация профессионального обучения», или «Повышение квалификации и переподготовка кадров». Тем не менее, критику из столицы руководство ревизионной комиссии, судя по всему, учло. С несколькими своими членами и сотрудниками, квалификации которых было уж совсем недостаточно, попрощалась. В настоящее время ведомство работает как в обновленном составе, так и с изрядным кадровым дефицитом. Например, судя по официальному сайту, в комиссии полностью вакантен «отдел планирования, анализа и отчетности» – от руководителя до всех специалистов. Так что, таким образом как бы намекается на то, что ни анализа, ни планирования, ни отчетности на данный момент от алматинской ревизионной комиссии ждать не приходится. А должным образом оформить соответствующих сотрудников тоже некому, ибо и отдел по управлению персоналом (кадровая служба) также полностью вакантен. Это уже не говоря о нехватке самих главных инспекторов – государственных аудиторов, а так же специалистов отдела контроля качества и административно-правового отдела.
Добавим к этой пессимистической картине и режим карантина, о котором всех посетителей сайта грозно уведомляет всплывающий баннер. Становится ясно – выполнение плана на 61 объект проверки в нынешнем году от алматинских ревизоров ждать не приходится. С момента введения режима ЧС членам комиссии, возглавляемой Мейрзатом Калиевым, удалось лишь проведение в апреле этого года онлайн-конференции с Общественным советом города, где были «определены основные методы взаимодействия в рамках подписанного ранее Меморандума о сотрудничестве», заочное утверждение прошлогоднего бюджета и одно внезапное летнее аудиторское мероприятие – проверка эффективного использования бюджетных средств и активов государства в учреждениях здравоохранения: КГП на ПХВ «Алматинский онкологический центр» и ГКП на ПХВ «Центральная городская клиническая больница» Управления общественного здоровья города Алматы. Общая сумма установленных финансовых нарушений там составила 719 926,7 тыс. тенге, плюс 149 процедурных нарушений, после чего, как говорится в отчетном сообщении, «объектам аудита были даны поручения с соответствующими сроками исполнения и рекомендации».
Что же касается дня сегодняшнего (в условиях смягчения карантина), то 28 сентября на портале появился интригующий анонс о том, что через два дня должно состояться двухчасовое заседание, на котором будут рассмотрены итоги аудита эффективного использования бюджетных средств, выделенных на обеспечение мер режима чрезвычайного положения КГУ «Управление социального благосостояния города Алматы», КГУ «Управление городской мобильности города Алматы», КГУ «Управление общественного здоровья города Алматы», КГУ «Управление общественного развития города Алматы», КГУ «Управление комфортной городской среды города Алматы», КГУ «Аппарат акима Жетысуского района города Алматы», ГУ «Департамент полиции города Алматы МВД РК». И все. С тех пор к сожалению, так и неизвестно – прошла ли это двухчасовая встреча вообще и, если да, то что на ней удалось обсудить.
И еще, хочется надеяться, что подведение итогов эффективности использования бюджетных средств, выделенных на обеспечение мер режима чрезвычайного положения (если таковое все-таки было, или будет), станет менее формальным и более предметным нежели, например, обсуждение «эффективного использования бюджетных средств и активов государства в учреждениях образования» на групповом примере семи алматинских колледжей, прошедшее в декабре прошлого года. Любознательные читатели этого документа в первую очередь могли узнать о том, что «итоги аудиторского мероприятия показали, что объектами аудита проводится достаточно большая работа по развитию общественного здоровья региона. Но вместе с тем, имеют место недостатки по отдельным направлениям деятельности объектов…».
Как выяснилось далее, речь идет об «установленных нарушений бюджетного и иного законодательства Республики Казахстан, составивших 1 151 753,4 тысяч тенге, в том числе – финансовые нарушения на сумму 1 121 556,5 тысяч тенге». Однако, более полной расшифровки столь интересных данных комиссия предоставить общественности то ли не смогла, то ли не захотела…
Таким образом, от своих столичных коллег, ревизионная комиссия Алматы пока что отличается лишь лаконизмом в формулировках, максимально скупым объемом информации и несколько меньшей комплиментарностью в отношении руководства проверяемых объектов. Как изменится ее деятельность после утоления кадрового голода и продолжения повышения собственной квалификации, пока не известно.
Ну а как обстоят дела с работой ревизионных комиссий в регионах? Насколько слаженно и эффективно тамошние государственные аудиторы выявляют недостатки и нарушения и затем информируют о них общественность? Какие меры принимаются к нарушителям? Для ответа на эти вопросы мы отправляемся на порталы территориальных ревкомов, где нашему взору периодически открываются весьма удивительные вещи.
Продолжение следует...
Автор — Евгений Косенко
Фото из сети свободных источников
